二、改革开放以来农村治理现代化的历程
改革开放以来，中国共产党始终高度重视农村改革，致力于组织和引导农民群众参与基层治理，改革开放以来中国共产党农村治理现代化可分为突破阶段、探索阶段、深化阶段、提升阶段四个时期。
（一）1978-1985年，突破阶段：由政社合一向村民自治的转变
改革开放前中国农村治理源于新中国成立后，党领导人民对存在了几千年的土地私有制实行了彻底改造，从而奠定了人民当家作主的社会主义政权的重要的所有制的基础，并构建了新型的基层政府农村地方治理体制。1950年12月8日政务院第62次会议通过了《乡（行政村）人民政府组织通则》明确了乡级政府为我国基层政权组织。《通则》规定乡人民代表大会（或乡人民代表会议）和乡级人民政府为基层行使政权的机关。在乡级人民代表会议闭会期间，乡人民政府
即为乡的行政政权的机关。农民开始行使真正意义上的选举行政治理人员的自主权。
随着三大改造的推进，到1956年底，全国绝大多数农村基本实现了高级社。合作社设有社长，负责社的经营事务。这一时期，基层政府农村治理体制正处于彻底变革前夜的宁静状态。政府干预经济的手段由市场向计划过渡。基层政府的行政行为方式由多样性向单一过渡。这样就空前地强化了政府支配农村经济活动的力量。中央政府支配农产品及生产资料政策和调整，促使了基层政府治理农村手段的变化。这时期基层政府体制与行为方式的突出特点，在宁静体制下行政行为方式悄然变革。
资料显示，截止到1958年11月，全国各族农民的99.1%，共计12692户，组成26572个“又大又公”的人民公社，平均每个公社4777户。[3](p28)这一时期，党对农村治理的典型特征：“一大二公”，行政指令成为农村治理中最有效、最具刚性、最灵验、最普遍的方式。到“文化大革命”阶段，几乎扼杀了农村生产力的发展。因为这一时期农业生产微观行为主体（农户）生产积极性已降至最低点。“平均主义”、“大锅饭”、“出工不出力”的生产经营体制，已从根本上抑制了农民的生产积极性。
在这种情况下，直到改革开放，一直没有多少变化。十一届三中全会的召开，进一步解放了人民的思想，我国各条战线都开始了拨乱反正，工作重点转向经济建设。我国农村首先在土地经营方式上作了改革，从1979年年起实行了以家庭为单位联产承包、双层经营、统分结合的经营体制。激发了广大农民经营土地的积极性。当然文革结束的拨乱反正需要时间，特别是广大农村深受其害，原来的人民公社“三级所有，队为基础”的农村基层管理体制已不适应新形势发展的需要，一度导致农村社会事务和群众生产生活的管理一度出现涣散状态。由于原有的人民公社、生产大队、生产队体制因包产到户的推行受到巨大冲击，而新的农村基层组织尚未建立健全，致使部分农村出现公共事务无人管理的状态。在这种背景下，以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容，农民进行自我管理、自我教育、自我服务的村民自治模式在广西诞生，并迅速在全国推开。
为了改变这种局面，广西合寨大队下辖的果地、果作等自然屯，在当地党组织的领导下，召开群众会议，以民主选举的方式建立了社会治安联防队，实行群防群治，很快扭转了混乱的局面。民选产生的治安联防队，催发了村民委员会的诞生。1980年1月，果地屯8个生产队的500多名群众召开村民大会，选举产生了村民自治组织；至1980年底，合寨大队12个自然屯全部选举产生村民自治组织，并参照居委会(队委会)的提法命名为“村民委员会”，订立《村规民约》，依照规约进行村级事务管理，迈出了在中国共产党领导下实行村民自治的新路子。1982年8月，中共中央36号文件要求各地“有计划地进行建立村民(或乡民)委员会试点。1982年12月颁布施行的宪法第111条，明确规定了村民委员会“基层群众性自治组织”的性质和地位。1983年10月，中共中央、国务院发出《关于实行政社分开、建立乡政府的通知》，明确要求在农村建立由村民选举产生的村民委员会，并对村民委员会的设立、职能、产生方式进行了初步规定。此后，全国普遍开始了撤销生产大队、设立村民委员会的工作。从而实现了党对农村治理的重大突破和变革，通过改革较好改变了原来失控状态，充分调动了广大农民的积极性和主动性，而且这一变化也为今后农村治理现代化奠定基础。1982年通过的《中华人民共和国宪法》正式确认了村民委员会这种群众自治方式的合法性,这为村民自治在乡村社会的推行奠定了法律基础。
1983年，中共中央发出《当前农村经济政策的若干问题》，对人民公社体制的改革作了明确规定，指出：“人民公社的体制，要从两方面进行改革。这就是实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分开。”同年10月，中共中央、国务院发出了关于政社分开建立乡政府的通知。即，实行政社分设，改变政社合一体制，分别建立作为基层政权组织的乡政府和独立自主经营的合作经济组织。
自1983年10月起到1985年春天，全国共建立9.2万个乡（含民族乡）、镇人民政府。
至此，我国基层政府农村治理体制恢复了乡（镇）建制。实行了县、乡（镇）、村民委员会或村公所（办事处）、社（村、队）的组织体制。随着农村家庭联产承包，双层经营责任制的确立和完善以及国家关于农业流通体制改革的深入，农村经济在逐步引入市场机制后，逐步向市场化取向过渡。
（二）1985-2002年，探索阶段：村民自治的探索与规范
面对改革开放以来农村经济的发展和村民自治的逐步推广，村民自治的探索与进一步规范也随着改革的发展而不断推进。1986年9月通过的《中共中央、国务院关于加强农村基层政权建设工作的通知》强调,“基层政权市人民民主专政的基础组织，一系列的工作都要通过基层政权才能完成，”必须把基层政权建设成为“能够有效地领导和管理本行政区的政治、经济、文化和各项事物的有活力、有权威、高效能的一级政权”。
1987年由中华人民共和国第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过《中华人民共和国村民委员会组织法(试行)》对村民自治的性质和地位做了比较明确的规定，指出，“村民委员会是村民自我管理、自我教育一、省我服务的基层群众性自治组织,办理本村的公共事务和公益事业,调解民间纠纷,协助维护社会治安,向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议”。“乡、民族乡、镇的人民政府对村民委员会的工作给予指导、支持和帮助。村民委员会协助乡、民族乡、镇的人民政府开展工作”。从而明确了乡镇政府和村委会是指导与协助的关系。至此，村民自治的治理模式既有了实践基础又有了法律依据。
随着社会主义市场经济改革的深入和发展，农村改革也不断深入。1988年2月，国家民政部下发了《关于贯彻执行村组法的通知》。1994年，国家民政部在《全国农村村民自治示范活动指导纲要（试行）》；1998年，九届人大五次会议，正式通过了《中华人民共和国村民委员会组织法》，自此，试行10年之久的村组法得以正式颁布施行。也标志着我们党对农村治理的进一步规范化，进一步明确了“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”，也标着农村治理由传统向现代化进一步转变。当然进入90年代以来，“三农”问题成了人们在理论上和实践上倍感困惑的问题，一方面在党的领导下大力推进农村治理，特别是村民自治并进一步上升到国家意志，为农民提供了比较充分的有制度保障的政治参与渠道，但具体的关于规范参与行为、畅通参与渠道、保证参与实施的制度依然不够完善，没有形成健全的政治参与的民主运行机制与程序。一些具体制度上的缺陷以及在贯彻实施中存在的漏洞阻碍了农民有效进入国家政治生活过程，影响农民参与治理的积极性和主动性。至1997年10月，尚有上海、广东、云南、广西、海南、重庆六地没有制定实施办法。全国真正形成比健全的村民自治执法规定的地市级行政区域不足70个，占总数的20%；已经建立起健全的执法规定的村民自治示范县有200多个，占总数的10%左右；形成比较规范的指导村委会工作实施细则的乡镇，最多占乡镇总数的20%。已经制定比较规范的村民自治章程的村委会，也仅占总数的20%左右。[4](p88)客观上来说，在当前的乡村治理实践中，乡镇政府“以各种方式影响了‘四个民主’的具体实施。‘村治’在实施中相当程度地体现了‘乡政’的意图。换句话说，实际运行的‘村治’被嵌入了大量的‘乡政’因素”[5](p89)；另一方面，对农民索取得太多而给予不足，社会财富由不断农村流向城市，农民工问题、农民教育问题、农村税收问题、农民上访等问题层出不穷，导致农民与党和政府的关系紧张，很大程度上影响了农村治理的现代化。
