三、从财政管理体制、税收管理体制和预算管理制度三个方面改革财税制度
关于财税体制改革问题。营业税可说是地方唯一的主体税种，“营改增”后按现行体制75%划归中央显然不行，中央地方间财力分配要重新作出整体设计，需要想方设法打造地方税体系，因此，“营改增”将倒逼财税体制配套改革。随着“营改增”推进，原百分之百归中央的消费税可能要让出一部分给地方。消费税改革中，会调整一些税目，然后把一部分税目征收从生产、批发环节改到零售环节，交给地方，这是其方案设计的一个基本思路。这样的好处是不会激励地方政府大规模招商引资办企业，而会让地方政府更加关心辖区内的公共服务与市场环境建设，促使市场购销两旺，同时地方政府也增加了一个新的财力来源。
“营改增”在党的十八届三中全会之前已经启动。2012年1月1日，上海市首先启动“营改增”试点，形成了“6+1模式”，并在2013年8月1日后全国推广；楼继伟部长说，“十二五”期间“营改增”要实现行业全覆盖。2014年6月1日后，又将会把“营改增”推广到邮电和其他行业。同时，一些复杂性因素逐渐浮出水面。比如上海交通行业“营改增”，企业反映税负不降反增，调查发现主要是交通企业以车队为单位，车队投资周期大概4年，“营改增”启动时抵扣不往前追溯，如果车队没有买新车换旧车，投资的进项抵扣就体现不出来，税负同比就不降反增。针对这一情况，上海不调税率，只是每个季度和企业做个结算，季度实际税负不降反增的增加部分，当场退一半，另一半年底一并结算，财政设立了一个过渡基金，解决资金支付问题。又比如公路上重型卡车，有北邮毕业生创业中开发了信息服务平台，信息统计表明，全国大约400万辆重型卡车，80%以上是属于个体车主，他们全国流动，随机接活，完成一单再接一单。在过去交营业税的情况下，催生了一批挂靠公司、开票公司，弄虚作假对付税收。推行“营改增”后，据说更复杂了，我们现在还在跟踪调研，还没有形成很好的解决方案。
关于资源税改革问题。中央层级文件已经明确，今年煤炭资源税征收方法将由从量计征改为从价计征。原来从量计征时，每吨煤两三块钱，焦煤是一吨八块钱。经过这么多年，几十块钱一吨的煤已经成了几百块甚至曾近千元一吨。如果从价计征，假定5%税率，那么一吨要几十块钱，是原来税负十倍左右。煤炭企业说这样改革我们受不了，全行业要亏损。这个理解其实是片面的，增加的税负不是要煤炭企业自己吸收，而是要在产业链上进行传导，以经济利益杠杆促进资源节约，这是改革的实质。所以今年如果真的在煤炭资源税改革方面有动作，我国从“煤到电”基础能源层面应将产生新的比价关系，并应推动建立煤电价格联动的市场化取向的价格形成机制。这些年我们一方面讲科学发展、节能降耗，但电力部门关键的改革寸步未动，这是政府自己的言行悖反。另外，企业和老百姓对雾霾不满意，但一听说资源税改革不是减税而是增税，特别是改革后煤、电价格可能更贵，就完全不能接受。这是社会成员诉求与认知间的悖反。节能降耗减少雾霾排放不光是政府的事，也是企业和全民的事，我们要理性对待无可回避的相关改革。在推行资源税改革过程中，政府一方面要把握改革力度，使多数企业经过努力可以继续发展，少数企业被淘汰出局，一轮做不到，可以分两轮甚至三轮来做，抓住机遇淘汰落后产能，消化过剩产能，促进升级换代。另一方面，当基础物价提高传导到最终消费品时，政府要及时提高低保标准，让最低收入阶层实际生活水平不下降，中等收入阶层以上调整自己的消费习惯，转向低碳生活，这正是可持续发展应该形成的局面。从资源税的相关争议看改革虽然艰难，但今年已列入工作议程要求适时推进，我们拭目以待。
关于房地产税和环境税改革。这两项都是重大改革事项。关于房地产税改革，上海、重庆两地试点之后，目前没有继续推开。现要通过“立法先行”来考虑适时推进，《决定》明确要求加快立法，但目前还不能指望它能迅速完成进而给地方政府提供财力支撑。关于环境税改革，主要是实行费改税，但未来应不排除学习欧元区对碳排放征税来实施环境保护。这两个改革都需要加快立法，但估计年内不会有实际动作，因为来不及走完立法程序。
关于预算管理改革。《决定》明确指出要实行跨年度滚动预算。多年前笔者在美国做访问学者时，注意到美国联邦政府预算一编就是5年，每年往前滚动一年编制预算。好处是有利于瞻前顾后，综合平衡，统筹协调，是较科学的编制模式。现在我国实行3年期滚动的跨年度预算，从中央级开始试编，同时鼓励部分地方政府也先行先试。还有《预算法》修订，明确要往前推。地方债阳光化以及政府与社会资本合作机制，在《预算法》修订时应该有所表述或作出呼应。转移支付也需要改进，应提升一般性转移支付比重，专项转移支付要尽可能整合减并，其比重要往下调。专项转移支付资金不应再附加条件要地方配套，那实际上是逼着地方特别是欠发达的地方弄虚作假，是政府公权体系运作的一种扭曲，会使局面更加紊乱，不符合现代国家治理的要求。
关于构建信息系统。朱镕基同志当总理的时候，明确启动了十几个政府金字号工程，比如“金财”是讲财政部门，“金税”讲税务部门，“金农”讲农业，“金水”讲水利部门，“金盾”讲公安，“金审”讲审计，“金关”讲海关……，各部门的工作都有一些进展，但至今相互之间没有打通。各个掌握信息的主体，还是倾向于把信息控制在“孤岛状态”，谁都不愿意与其他部门分享，以求表现自己的“独特价值”。其实，只有信息共享才能作出科学合理的决策。比如说不动产信息，现在还没有实现联网和全面反映，信息呈碎片化状态，谈何房地产调控科学决策和国家治理现代化？中央明确国土资源部牵头九部委协同，2018年全国的不动产要形成全面信息联网，城镇区域要更靠前完成。不动产联网是不是跟现在房地产税加快立法及其后的制度运行有联系呢，显然是这么一套关联。要形成公共事务科学设计政策、作出决策的信息支撑平台，必须打破所有部门单位的信息壁垒，形成更有效率、更多侧重绩效追求的政府统一调控管理局面。
总而言之，全面改革需要“啃硬骨头”。中央、地方政府站在新的历史起点上，面临克难攻坚的一系列挑战。要认清大局，沉着应对，研判和掌握好改革的方案、节奏和火候，结合各部门、各地发展战略和区位特点争取有所作为。需要强调的是，在推进重大改革上，中央部署出来以后要按照中央的决策来做，不要抢跑，但又需要鼓励和推进大思路之下必要的先行先试。作为运行一线的地方领导，处于矛盾交汇点，在具体的辖区舞台上，要善于处理一系列复杂问题，把握好自己的作为空间，发挥好应有的能动作用。
（作者：财政部财政科学研究所所长）
