【摘要】我国的行政问责制度尚处于初创阶段，无论是法律规定还是具体实践，都还存在诸如问责主体不明、问责文化滞后、问责效果不足等问题。其中，“问题官员复出”常态化问题更是对当前我国行政问责的问责结果、行政效果和社会公信力均造成了极大的负面影响。“7·23”温州动车事故的行政问责为我们提供了许多有益的启示。
【关键词】行政问责 问题官员复出 行政问责结果
政府“内部性”问题与“问题官员复出”常态化
公共选择理论认为组成政府的政治家和公务人员并非是始终秉持“无私奉献”的公共精神的，他们也和经济市场中的“经济人”一样，是理性的追求最大化个人利益的人。只不过其个人利益的表现形式不同于经济市场上的经济利益，而是表现为权力、声望、荣誉等形式的政治利益，这就是所谓的政府“内部性”问题。最早提出政府“内部性”概念的是公共选择理论大师布坎南，他认为政府“内部性”是指“公共机构尤其是政府部门及其官员追求自身的组织目标或自身利益而非公共利益或社会福利的现象”①。政府的“内部性”问题有四方面内涵：第一，政府“内部性”的核心因素是利益，政府机构和政府官员的一切行为都是出于对利益的追求，利益是其行为的根本动力。第二，政府“内部性”的关键因素是人的主动性，作为政府部门最基本组成单位的“人”，是政府活动和政府行为的根本设计者、直接实施者，其活动目的和结果与政府人员的目标结果一致。第三，政府“内部性问题”的直接因素是政府部门及其人员追求利益的行为，这里的利益可能包括正当利益（如公共利益），但同时肯定也包括不正当利益（如个人私利、团体利益、部门利益）。第四，政府“内部性”的基础因素是公权力，政府机构和政府官员之所以能够追求利益是凭借其掌握的公权力，实际上对他们而言，“公权力”本身就是最重要的利益目标。
在现实中，政府的“内部性”意味着政府部门的许多行为都宣称以实现公共利益为根本目标，但实际上这些行为的动机和目的都是包含政府部门的组织利益、部门利益和官员的个人政治利益的。例如，在财政预算的执行问题上，现代政府的各个部门都经常会宣称为了服务公众而导致本部门的年度财政支出超出预算规模，甚至是故意做一些对公众无益但却能花钱的“面子活”，以确保把部门的年度预算经费全部用完。实际上，这些政府部门的决策者是为了在下一年度政府财政预算计划编制过程中争取更多份额，保持和扩张本部门掌握的财政资金量，而非为了更好地服务于公众的利益。政府的“内部性”具体化在行政问责工作中就体现为问责过程的不透明、不顺畅和问责结果的非权威性和效果虚化。
政府内部利益链条对行政问责过程推进的阻碍
要想实现公正有效的行政问责结果，就必须确保行政问责调查工作的顺利推进。问责实施主体必须能够获得关于事件的完整信息和关于责任官员的失当行为的充分证据，要使被问责官员所在单位的人员和事件过程的参与者都对问责主体的问责调查活动采取积极的合作态度。对公共事件的行政问责调查虽然同对违法案件不尽相同，但在调查工作方面有相似性，即让被调查者之间“相互背叛”，而使被调查者对调查者之间更多合作，为调查者提供更多有用和真实的信息，只有这样调查工作和问责过程才能够得以顺利推进。
这个理想目标在实际工作中却不是容易实现的，会遇到政府内部利益链条的阻碍。失责官员与所在单位的其他人员或事件知情者之间是长期互动关系，也就是说其利益博弈链较长，彼此之间更倾向于采取合作的态度，信息或证据掌握者或者是出于同失责官员间的利益关联性、一致性，或者是出于对“出卖”行为所导致的可能的报复威胁的担忧，不会积极主动地同问责实施主体进行合作。问责实施主体与知情者之间是新建立的互动关系，博弈链较短，知情者不能确信问责结果是否对自己的利益有益，也不能确定问责结果是否能够保证剥夺被问责官员对知情者实施“报复”的能力。这里的“报复”更多指的是软报复，即问责结果对失责官员进行轻度处罚（如记过、警告等），行政官员的职务和职权得到保留，然后在工作中对向问责机构提供信息的人员在工作程序、工作内容、职位晋升、物质奖励等方面进行规则内的打压。
在行政问责的工作执行过程中，知情者同问责实施主体的合作意愿较低，这将导致事件责任的调查工作因缺乏信息、证据而陷入困境。只有设法尽量斩断和压缩被问责者与知情者之间的博弈链，延长问责实施主体同知情者之间的博弈链，才能促使事件中的知情者对调查机构采取合作态度，积极主动地提供信息。
