终于落地：“营利性”与“非营利性”明晰
事实上，在2002年对“合理回报”进行争论时，已经有人提出对民办学校进行分类管理。在九届全国人大常委会第28次会议上，一些专家和民办学校校长提出，必须将民办学校区分为营利性和非营利性。正式出台的《民促法》就为民办教育分类埋下了“伏笔”——第六十六条规定“在工商行政管理部门登记注册的经营性的民办培训机构的管理办法，由国务院另行规定”。
2010年，国家明确提出要深化民办教育改革，探索和开展营利性和非营利性民办学校分类管理的试点工作。根据人大议案和政协提案的数据库显示，在2012年前仅有1条提案在标题中提及了划分“营利”和“非营利”的问题。
2014年，吉林华桥外国语学院创始人秦和委员提出，“分类管理是当前深化民办教育改革的‘突破口’。”2015年，秦和进一步提出了需要针对不同类型、层次的民办教育的发展需求和面临的实际问题，制定相应的分类政策。全国政协常委、民进中央副主席朱永新在当年提出应“允许营利性民办教育”。
2013年，国务院法制办出台了教育法律一揽子修订草案，《教育法》和《高等教育法》得以在2015年12月27日率先通过。两部法律中各有一条对民办教育及其财政扶持政策有直接影响：新修定的《教育法》中将“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”修改为：“以财政性经费、捐赠资产举办或者参与举办的学校及其他教育机构不得设立为营利性组织”；《高等教育法》第二十四条删除了“不得以营利为目的”的规定。
民办学校分类管理改革的另一个重要法律保障来自2016年3月颁布的《慈善法》，其出台填补了非营利机构运营上的立法空白。通过总结学者们对“非营利”的界定，其根本界定在于禁止将其获得的任何利润或盈余分配给其他组织或个人。
《民促法》出台后的10余年内，“合理回报”是对民办学校举办者是否可以取得收益的法律参照。但从内涵上分析，任何凭借股权、债权投资所取得的红利、股息和利息回报等，在法律上都是“合理”回报。若为“不合理”回报，那法律是不可能保护的。所以，取得“合理回报”就是取得投资回报，取得利润分配。而真正的捐资办学的非营利学校也没有享受到更多的优惠政策，这样就造成了严重的理论混乱。
到了2016年《民促法》修订前夕，产生了不少围绕着“分类管理”的发声，主要分三大类：分类管理不能简单地用“一刀切”的方法；强化公益性和非营利性导向，明确非营利学校的扶持政策；对营利性学校也应当采取一定的扶持政策。
2016年10月31日，《民促法》的第二次修订被提交十二届全国人大常委会第二十四次会议进行三审，于11月7日正式出台。《民促法》修订后，民办学校将开始区分营利性和非营利性，并且规定义务教育阶段学校不得举办营利性民办学校。
从2017年9月1日起，新修订的《民办教育促进法》以及中央层面出台的《国务院关于鼓励社会力量兴办教育 促进民办教育健康发展的若干意见》《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》和《关于营利性民办学校名称登记管理有关工作的通知》等相关配套文件均已出台。
伴随着新法的落地，两会中的相关讨论也随之发生了相应的变化。根据2017年和2018年两会代表的发声，主要分为以下四类：强调新法落地后强化地方政府责任和部门间的协调机制；要求非营利性民办学校教师的待遇与公办教师一致；要求建立对各级各类民办学校的扶持机制；要求营利性学校与非营利性学校同等地位。
新法于新时代的作用与作为
从两会关于民办教育的议案和提案的历史变迁中，可以发现：各个时期，人大议案和政协“促进类”提案是同周期同趋势的，以此也可作为国家对民办教育的“促进”定位的佐证。
此外，随着时间的推进，人大和政协对于民办教育的焦点问题的讨论发生了变化，上世纪80年代至90年代初期，相关议案的中心围绕着缓解教育经费不足，动员社会力量办学而展开；而“97条例”出台前到《民促法》的颁布期间，有大量议案和提案要求对民办教育进行立法，而“重点议案”中涉及的合理回报、公办与民办学校享有同等法律地位等诉求经过代表们的努力被写入法律；《民促法》出台后的10年内，议案和提案中涉及平等权利和财政扶持的内容愈来愈多。而在国家开始推进分类管理改革试点后，关于分类管理的讨论也开始升温，到今年的代表和委员的发声中，其内容也越来越具体，参照对象也愈加明确。
党的十九大报告指出，要“优先发展教育事业”，同时“支持和规范社会力量兴办教育”。这说明针对民办教育的政策的制定方向将使得“支持”和“规范”并驾齐驱，但最终目标同样是为了发展民办教育事业。这也对应着新法修订的两大主线：一为健全财政扶持体系；二为强调完善管理与制度建设。
当下，对民办教育的引导、促进和规范依然面临很多难题，例如如何监管民办学校，特别是在新法实施后将享受更多政策优惠的非营利性民办学校？如何提高民办学校办学质量，同时促进公办、民办学校公平竞争？地方在落实具体实施细则的过程中，特别是在不少省市开放了学校的融资渠道后，如何做好民办学校的风险防范，保障家长和学生利益？这些问题都直接影响了分类管理的实施效果。
作为最庞大公共服务提供部门之一的教育部门，民办教育在完善国家基本公共服务体系的过程中，在克服“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”中，正发挥积极且日益重要的作用。(王江璐 作者为北京大学中国教育财政科学研究所博士后)
