应避免换汤不换药
徐清
近日，“镇改市”机构大部制引发舆论关注。其实，自2004年乡镇机构改革试点以来，各地通过乡镇撤并、机构整合、职能调整，已经大幅度精简了原有机构，提高了行政效能，激发了基层活力。那么，相对于以往的乡镇机构改革，“镇改市”机构大部制究竟如何体现新意？关键应回答好以下三个问题。
“镇改市”机构大部制是一种自上而下的单向改革吗？机构大部制无疑将有效减少管理层级和政策传递环节，增加基层执行力，提升行政效率。令人深思的是，此次试点的根本目的仍仅仅是降低行政成本、提高行政效能。应否考虑行政相对人的参与？应否满足社会公众诉求？如果一味强调行政机关的优越地位、试点工作的强力推进，忽略民众的意见和诉求，恐怕与服务型政府建设的目标背道而驰。
“镇改市”机构大部制是有限政府还是无限政府？机构大部制作为一种新鲜事物，实质是把县(市)级经济社会管理权限赋予“镇”。那么，这样的“镇”究竟有哪些权责？可能成为享有超级权力的“全能政府”吗？《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》要求，行政机关应依法全面履行政府职能，坚持法定职责必须为、法无授权不可为。试点工作推进中，“镇改市”机构大部制应公示权力清单、责任清单、流程清单，明确权力边界，便利群众办事，接受社会监督。
如何检验“镇改市”机构大部制试点工作成效？目前对乡镇一级政府的评价主要是将经济管理、社会管理以及公共服务等各项任务和指标，层层量化分解，然后根据完成情况由上级政府奖惩，导致基层政府更多地选择对上负责而不是对下负责。如何改善现有的评价体系，使镇一级政府有“向下的视野”，更大程度基于民众需求而不是上级意志供给公共产品和公共服务，是试点工作的关键。
民之所望，施政所向。作为基层政府的“镇改市”处于政府体系的末梢，必须有效回应民众对权力运行的更高要求、对服务型政府建设的更多期待，真正转变政府职能，机构大部制试点才不致沦为百姓眼中“换汤不换药”般的文字游戏。
必须在法治框架内创新
刘勋
对于县级以上行政区划单位，“党委、政府、人大、政协”四大班子通常属于标配。党委领导政府、法院、检察院，人大及其常委会履行法律监督职责，人民政协履行民主监督职责，这样的地方治理模式早已成为普遍性做法，而以创新行政管理和降低行政成本为目标的行政管理改革，不再配齐“四大班子”，无疑打破了常规，其改革效果也令人期待。但任何改革创新必须要有边界，不再配齐“四大班子”的“镇改市”行政管理模式创新也有边界，这个边界就是宪法法律。
我国宪法规定：省、直辖市、县、市、市辖区、乡、民族乡、镇设立人民代表大会和人民政府。从宪法的规定来看，人民代表大会和人民政府是任何行政区划单位都必设的，另外党委的领导地位也是宪法确认的。在宪法框架内的行政管理模式创新，并不代表只能墨守成规，特别是政府的运行模式，法院、检察院的管辖改革，都可以在“镇改市”的创新中进行摸索，宪法并没有对政府的具体运行模式及法院、检察院的设定作出硬性规定，这就给改革留下了极大的空间。近日发布的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》也明确提出：推进综合执法，大幅减少市县两级政府执法队伍种类，有条件的领域可以推行跨部门综合执法；探索设立跨行政区划的人民法院和人民检察院，办理跨地区案件。减少执法队伍、整合执法力量、向社会购买服务等政府运行改革思路，都有利于提高行政效率、降低行政成本，这些都是“镇改市”创新的方向。
不配齐“四大班子”并不等于减少监督力量，不再配齐“四大班子”的“镇改市”，必须在宪法及法律的框架下有所为有所不为。
