建立决策问责制的必要性
建立决策问责制是实现我国全面深化改革的历史任务的必然要求。中国共产党第十八次全国代表大会报告在论及“健全权力运行制约和监督体系”时提出：“坚持科学决策、民主决策、依法决策，健全决策机制和程序，发挥思想库作用，建立健全决策问责和纠错制度”。在如此重要的文件中明确提出建立决策问责制，其原因就在于我国全面深化改革的历史任务。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了全面深化改革的时间表和目标：“到2020年，在重要领域和关键环节改革上取得决定性成果，完成本决定提出的改革任务，形成系统完备、科学规范、运行有效的制度体系，使各方面制度更加成熟更加定型”。那么，在全面深化改革的历史任务中，建立决策问责制是处于怎样地位的改革？需以怎样的思路推进这一改革呢？
建立决策问责制是行政体制改革的关键环节之一。建立决策问责制不仅基于决策本身的重要性，从改革的角度看，也是政府职能根本转变的保证。2008年2月27日中国共产党十七届二中全会通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》，对行政体制改革总体目标的设计是：“到2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。通过改革，实现政府职能向创造良好发展环境、提供优质公共服务、维护社会公平正义的根本转变，实现政府组织机构及人员编制向科学化、规范化、法制化的根本转变，实现行政运行机制和政府管理方式向规范有序、公开透明、便民高效的根本转变，建设人民满意的政府”。在市场经济体制下，政府必须划清其与市场的界限，将职能重心转变到公共政策供给而非事事干预，决策问责恰恰是提高政府公共政策供给质量的必由之路。
建立决策问责制的瓶颈
如前所述，决策问责制的建立有着特殊的困难，这些困难有的与决策实体制度和程序制度不健全、不完善有关，有的与决策本身的特点有关。那么，决策本身有何特点，而这些特点又如何成为建立决策问责制的障碍呢？
决策过程中人的认识的不统一性。从认识论的角度看，决策是决策者对如何解决公共问题的一种认识。由于独一无二的思维定势、知识结构和利益背景，不同决策者之间关于如何解决问题的认识常常是不统一的，甚至是尖锐对立、难以折中的。因此，如果有人激烈反对某项决策，甚至认为该决策纯粹是私利或者党派利益的产物，并动议启动决策问责程序，这种动议很难获得支持。因为，围绕决策产生的各种争论仅仅是认识和观点的不同，在许多时候并无私利和党派背景，而认识和观点的不同在决策过程中是普遍的、允许的，甚至是有益的。
决策过程中人的主观过错难以认定。决策问责归根结底是对决策者的问责，但在对决策者进行问责时，是否要考量主观过错，还是只考量决策失误造成的直接损害、物质损害？从我国现行的一些法律规定看，有些法律责任的承担需考量当事人的主观过错。例如，《行政诉讼法》第六十八条、《国家赔偿法》第十六条在规定“行政追偿”责任时，都规定了当事人“故意或者重大过失”的主观过错。在决策过程中，“故意”是指决策者明知自己的行为可能甚至必然导致决策失误，但仍实施这种行为；“过失”是指决策者对决策可能造成的损害性后果未尽到充分的注意义务。但是，决策毕竟是人脑的活动，人脑的活动天然带有主观性。因此，行政领导人在决策中的强硬固执、自以为是、听不进别人意见等行为，存在多种解释，可能是主观故意，可能是坚持原则，也可能是认识局限使然，因此很难认定其主观过错。
集体决策难以追究个人责任。我国行政机关实行行政首长负责制和民主集中制等工作制度。按照行政首长负责制，行政首长对集体讨论中的不同意见有最后的决定权。但是，行政首长负责制不能理解为行政首长专权制，因为，按照民主集中制，行政机关包括决策在内的各项工作，尤其是重要工作和重大问题不能由行政首长一人说了算，要经会议进行集体讨论决定。按照民主集中制，如果决策议题最终进入到行政机关的会议并进行集体讨论和表决，决策就承载了集体的意见，成为集体大脑的产物，决策失误的责任将变得模糊不清。在集体决策制度下，即使依据行政首长负责制追究行政首长的决策失误责任，行政首长具体承担多大的责任以及如何承担责任等问题都难以确定。如果没有科学、合理的决策问责制，一些行政首长可能会顾忌决策问责而“当决不决”，降低决策效率，贻误决策时机。
决策效果短时期内无法显现。决策问责的前提之一是决策存在失误，但决策是否失误，有许多在短时期内是无法显现、无法判断的。有些决策从短期看可能存在某些消极结果，但从长远看却有利于社会的可持续发展。例如，转变经济发展方式，短时期内可能使经济发展速度放慢，GDP增幅降低，但从长远看，却可以提高我国经济增长的质量和效益。相反，有些决策短时期内即可显现明显效果，但从长远看，却可能对经济社会发展产生消极作用。由于许多决策短时期内无法判断正误，即使这些决策在制定和实施之初就遭到激烈反对甚至强烈抵制，但因缺少决策失误的确实证据，决策问责程序也很难启动。
建立决策问责制的思路与路径
建立决策问责制的总体思路。建立决策问责制的总体思路是将决策问责纳入法治轨道，实现决策问责法治化，避免出现政治迫害和政治专横。决策问责法治化是指通过良法和良法的严格执行，保证决策问责的公平、公正和广泛的社会参与，使决策问责真正成为行政机关科学决策、民主决策、依法决策的约束力量以及社会文明进步和可持续发展的促进力量。据此，决策问责法治化有以下三方面的基本要求：
第一，立法机关制定完备、统一的决策问责法。决策问责的过程也是特定组织依法对不履行或者不正确履行决策职责而损害公民权利和公共利益的决策者追究责任，并使受损的公民权利和公共利益得到最大程度恢复的过程。为了保证这一过程的公平、公正，必须有决策问责的良法框架，在良法框架下统一规定决策问责的主体、对象、原则、标准、方式、程序、与其他责任追究机制的竞合、责任承担方式等问题。例如，“对哪些决策问责”，宜采用列举式和概括式相结合的立法技术，明确列举和概括属于或者不属于决策问责的事项，使决策问责有明晰、具体的操作标准。这就是说，决策问责的范围不能无限扩大，不能将行政官员在决策中的所有瑕疵行为都纳入问责的范围，引起问责的决策必须伴有损害性后果，且损害性后果必须在总量上达到一定规模。事无巨细的问责只会导致人人自危，或者使问责流于形式。
第二，行政系统对决策问责法律制度一以贯之的严格执行。严格执法才能维护法治尊严和法律的权威性，也才能使行政领导人的决策活动受到实实在在的约束。决策问责的对象是握有决定权的行政领导人，包括正、副职行政领导人和参加集体讨论、表决的所有行政领导人。问责适用“特殊过错推定”原则，即不论行政领导人的责任是直接还是间接，是故意还是过失，是滥用职权还是消极不履行职责，只要该决策属于决策问责的事项，参加集体讨论、表决的行政领导人如果不能提供法定抗辩事由，则推定行政领导人存在过错并对其问责。采用“特殊过错推定”原则，既可以对难以得到法律彻底规制的决策权形成有力约束，又可以把判断行政官员主观过错的复杂问题简单化。
