关于基层政权建设的思考
当前我国面临一系列社会和政治问题，出现“政令不出中南海”、“上有政策，下有对策”、地方官员大量寻租等现象。造成这些现象的一个主要原因是民众无法对各级政府进行有效监督，中央和地方之间“上下”不通畅，中央制定的政策往往不符合地方的实际，而各地群众的意见又难以通过制度化的方式系统地向中央传输。近年来，笔者一直强调中国政治发展应以县级政权改革为重要突破口，建立自治性县政体制。笔者反复呼吁县政改革，主张在地方自治原则上打造责任政府，使其既向上级负责，保证法制的统一性，也向县域居民负责，满足当地群众的需求。从根本上讲，服务当地群众与满足上级乃至中央政府的要求具有一致性，协调好二者的关系是巩固政权合法性和维护社会秩序的必然要求。
当前的现实是基层政治改革缺乏动力，地方领导干部通常不愿意进行政治方面的改革。许多地方政府及其领导人不愿推进改革，因为他们面临两大风险：政治风险和利益损失。为此，我们有必要思考将民间力量有序地引入到政治改革之中，构建人民与政权之间的衔接机制、公民的意见表达和整合机制，从而实现县级政权权力来源和责任体制的转变。因此，完善县政的一个重要路径就是完善基层人大制度。而基层人大代表专职化是现行体制中具有操作性的改革突破口。人大代表专职化能使人大代表更好地了解和反映民意，更专业地对政府进行监督，使政府的政策符合群众的利益和意愿，最大限度预防和减少腐败，维持社会正义。
县人大代表专职化改革作为中国基层政治改革的现实切入点，不但非常紧迫和必要，而且还将大有可为。当然，如何根据县域政治的相关特性及改革目标来选择县级人大制度改革的方案，则是一个需要认真探索和解决的问题，因为县级人大代表专职化改革作为一种制度创新，要想在实践中具有可操作性，必须制定出一套新的规则和实施办法，需要一系列配套改革措施的跟进。
基层政治和公共治理作为一个复杂的系统工程的改革，需要循序渐进，分步骤实行。各地的情况千差万别，改革不可能一蹴而就，需要各地党政机关积极探索，大胆实践。罗江县的人大代表专职化改革实践，为中国的基层政治和公共治理寻找了一条具有中国特色的发展之路。笔者期待罗江改革能逐步影响到整个人大制度的改革，让人大更好地实现对一府两院的监督。卢也这样的开明地方官员希望能借此逐步“还权于民，从替民做主变为以民为主，让民主不只是一种管理方式还是一种生活方式”⑦。李国喜这样的专职代表希望能有平台做好反映和代表人民群众意见的工作。不少当地民众用积极反映诉求的行动对这项实验表示认可和支持。三名专职代表身上集中了社会不同群体的希望，在社会矛盾多发、缺少表达渠道的现状下，罗江改革若能得到高层肯定和推广，民众将认为党和国家在积极回应他们的民主需求，这样可以增加全国人民对党和国家的信心，对巩固政权合法性大有益处。
实际上，专职的人大代表早已存在。身为人大代表的各级人大常委会主要领导成员通常是专职的。我国现有的法律并未禁止人大代表专职制。《代表法》第五条规定：“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。国家和社会为代表执行代表职务提供保障。代表不脱离各自的生产和工作。代表出席本级人民代表大会会议，参加闭会期间统一组织的履职活动，应当安排好本人的生产和工作，优先执行代表职务。”许多人将这条理解为禁止人大代表专职制。而全国人大常委会早在2003年就已开始试验常委会委员专职化，信春鹰等十位全国常委会委员卸去原有职务，将工作关系转到人大常委会，专门从事立法和监督工作，2008年和2013年延续并且扩大了这种改革。⑧如果说严格禁止人大代表离开原有工作岗位，那么全国人大常委会就不该允许部分常委会委员专职化改革。全国人大常委会在此可谓是自相矛盾。在罗江人大代表改革实验中，只是极少数人大代表成为专职代表，实验计划是每个乡镇选出一个专职县人大代表，这样的改革力度和规模不仅不会对现有的政治格局和社会秩序造成冲击，反而可以提升现有制度的合法性。我们并未要求所有人大代表都放弃已有工作而专门去履行人大代表职务。有关部门不应禁止人大代表自愿辞职专门投入到代表工作中去。如果禁止人大代表专职化的可能性，是对人大制度精神的叛逆，是对社会主义民主的背离。人大代表专职制实验并非西方式议会民主的翻版，我们的改革可以在现有的基本制度框架下进行。有关部门也大可不必紧张，因为进行人大代表专职化实验并非要求全部人大代表都专职化。部分人大代表的专职化并不会对现有政治格局产生冲击，反而可以推动人大制度和社会治理创新。
退一步说，我们即使暂时不实行人大代表的专职化实验，也应该对兼职人大代表的履职活动作出一些革新，应该明确和强化人大代表联系选民的职责。要求基层人大代表在保留原有工作的基础上利用一些节假日时间与人民群众保持联系是激活当前人大制度的必要之举。在世界各国，代议人员都有义务花大量时间与选民保持联系，倾听选民的意见。当前各地人大常委会在闭会期间虽然也组织一些零星的代表活动，但大多是走形式，代表个人的职责不明晰，群众难以对人大代表进行监督。因此，笔者认为在目前专职化实验不被有关部门容许的情况下，四川广汉人大代表履职实验的经验值得学习和推广，我们必须强化人大代表的职责，要求人大代表拿出一定的时间单独与选民接触，使选民的意见有合法的、固定的表达渠道，维护人大制度的尊严和人民群众的根本利益。
基层民主推进的结构性障碍在于中央集权体制下的央地关系，地方缺乏自主性和开展基层民主的相应权力资源，地方官员只能在现有制度框架内尽可能地将政治问题行政化、技术化处理。这一点在罗江县改革被紧急叫停而夭折中体现得十分明显。无论是人大代表专职化改革还是代表联系群众制度，加强的都是人大凝聚偏好和表达利益的作用，对“一府两院”的监督作用仍然无法落实。罗江实验和广汉实验在加强政府与群众的沟通，化解社会矛盾方面所取得的成效是应该肯定的。在改革的过程中，应当充分尊重社会自发的制度创新和改革举措，给予其试错和发展的机会。执政者应当有勇气将改革不再仅局限于行政层面，开启政治层面的改革破冰之旅。我们必须认清法律合法性与政治合法性的关系，追求群民的认可以获得政治合法性，修改不适宜的法律使法律合法性顺应政治合法性的要求，鼓励符合人民群众利益的改革创新行。⑨
无论是罗江实验还是广汉实验，其实都是在现有人大制度框架内进行的改革，并未否定现有的制度，这些改革的核心在于强化人大代表在闭会期间履行职责、强化选民与人大代表的联系纽带、强化选民对人大代表的监督，以促使人大代表更好地发挥其民主功能。民主是社会主义的生命所在，我国的社会主义民主建设任重道远。我们必须重视基层民主建设，逐步推进村民自治、基层人大制度改革，必须让公众有渠道参与公共事务，表达意见。我们要认清社会发展的大势，把握政治发展的规律，面对社会形势的发展和广大群众的迫切需求而做出有益的探索，而不是固步自封。从基层人大开始改革，刻不容缓，势在必行。
（中国社会科学院农村所社会问题研究中心主任、教授）
【注释】
①何俊志：“中国地方人大制度的研究现状与展望”，《法制与社会发展》，2004年第5期。
②张红霞：“全国首位专职人大代表走马上任—罗江专职人大代表开门听取民意”，《四川日报》，2010年7月5日；张静：“四川罗江县率先设专职人大代表”，《新京报》，2010年7月15日。
③参见张静：“四川罗江县率先设专职人大代表”，《新京报》，2010年7月15日；申恒胜、王玲：“基层政治运作过程中的行政化逻辑—对S省L县人大代表专职化改革的考察”，《当代世界社会主义问题》，2010年第4期；申恒胜：“基层政治改革的风险与启示—对四川省罗江县人大代表专职化改革的观察”，《领导科学》，2010年第32期。
④于建嵘：“专职人大代表改革值得期待”，《南方都市报》，2010年7月7日。
⑤于建嵘：“人大代表专职化是基层政治发展的方向”，《东方早报》，2010年7月6日。
⑥于建嵘：“专职人大代表是社会主义民主的创新”，《东方早报》，2010年7月19日。
⑦张静：“四川罗江县率先设专职人大代表”，《新京报》，2010年7月15日。
⑧陈宝成：“两会观察：人大‘专职委员’有望扩编”，财新网，2013年3月4日。
⑨俞可平：“喜欢作秀已成部分地方官员顽疾”，《南方都市报》，2008年3月27日。
责编/张蕾
