仔细研读这些规定，可以看出社会权利已大大向公民转移，公民的主体地位进一步落实，公民在审批过程中更主动了。实际上，我们国家许多“先行先试”地区，已经在这样做了。比如广东，在2012年开始的新一轮行政审批制度改革中，其核心思想就是进一步落实公民权利，包括公民的劳动权和企业的商权。他们认为，过去我们的逻辑是：“国家没允许的，你都不能做”；现在必须改为：“国家没反对的，你都可以做。”显然，这样极大地拓展了公民活动的空间，而收缩了政府的空间。
表现在商事登记上，他们在颁发营业执照时，除对主营业务按《国民经济行业分类》中的门类或大类标出外，一般还有这样的规范性说明：“经营范围涉及法律、行政法规和国务院决定禁止的，不得经营；应经许可的，凭有效许可证或批准文件经营；法律、法规和国务院决定未规定许可的，自主选择经营项目。”可见，这给了公民极大的自由空间，落实了更多的自主权。
此外，他们还推行了注册资本认缴制和实收资本备案制。商事登记机关不限制和审查有限责任公司全体股东的首次实缴出资额，股东的首次实缴出资额可以为零。对住所和经营场所实行各自独立的登记管理方式，大大放宽了住所和经营场所的登记条件。其中规定，商事主体进行住所和经营场所登记时，商事登记机关不审查场所的法定用途及使用功能。以上的一切，无疑使商事主体进入市场的阻力几近于零。
此次改革，除了要考虑怎样彻底消除部门利益因素外，还要在认识上考虑如何消除上述的“传统思维定势”。而后一种的消除工作，甚至是一切审批改革深入的基础和前提条件，因为没有这种新的认识，是不可能产生新改革行动的。
如何解决“管”之缺位
再说如何解决“管”之缺位的问题。首先，我们习惯于过去“在办公室”的审批工作。其次，“你求、我办”的这种关系，使我处在非常有利的地位，而这中间的好处是不言自明的。第三，日常的监管是要下苦功夫的，费时费力不说，整天到现场，代价大，风险也大。趋利避害，坐办公室审批，自然会成为很多机关的主要工作方式。
广东的经验大致有四个方面：第一，结合商事登记制度改革，实行彻底的“谁审批谁监管”的责任制度。对于法律、行政法规和国务院决定应经许可的经营项目，商事主体在取得有效许可证或批准文件后，许可或批准的机关自然就成了日常监管的主体，责无旁贷。第二，发展壮大社会中介组织，并使之协同进入监管领域。第三，把审批权限尽量下移，把监管权也相应下移，使监管更贴近现场，增加监管力度。第四，赋予企业以更大的社会责任，使之成为自我监管的主体。其中，建立“谁审批谁监管”的责任制度，可能是我们当前最应重视的问题。2004年颁布实施的《行政许可法》已明确规定：行政机关应当对公民、法人或者其它组织从事行政许可事项的活动实施有效监督；行政机关应当建立健全监督制度，通过核查反映被许可人从事行政许可事项活动情况的有关材料，履行监督责任等等。问题是，行政机关不去履行或不去很好履行上述职责怎么办？这里，除了教育以外，剩下的就是对行政机关的失职行为进行监督和问责了。其实，行政许可法早就对此作了规定。比如，第六十条就强调：上级行政机关应当加强对下级行政机关实施行政许可的监督检查。第七十七条又规定，行政机关不依法履行监督职责或者监督不力，造成严重后果的，由其上级行政机关或者监察机关责令改正，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。现在我们必须落实以上的法律条文，建立、完善和实行严格的责任机制，从而使依法治国得到进一步推进。
至于上级行政机关或者监察机关也没有的履行职责，那就只能靠人民群众的力量来监督了。人民群众的监督是责任制的最后支撑，我们任何时候都不能忘记。
（作者为国家行政学院教授）
