集权制重内轻外，形成头重脚轻的权力倒形宝塔；分权制能放而不能收，易于出现“四肢发达、头脑不灵”的领导权力配置病态
集权制和分权制两类领导权力配置是根据领导核心权力的集散程度而划分的。凡一组织的事权完全由其最高领导核心（首长或委员会）自行负责处理、不设置下级或派出机关、或者虽设置但下级或派出机关处理事务完全秉承中央机关的意见者，是谓集权制。此种领导权力配置观认为，国家或组织的领导核心只有一个并拥有全部组织权力。凡一组织设立各具独立地位的上下机关、各级机关有处理其事务的全权且下级机关不受上级机关指挥和监督者，是谓分权制。此种领导权力配置观认为，国家或组织的领导核心有多个并分享组织权力。就一国中的中央与地方关系而言，单一制国家通常采用集权制，联邦制国家通常采用分权制。但事实上，权力在国家或组织层级间的配置方式，就像一个连续的光谱，没有一个定规，上述定义的集权制和分权制是这个光谱的左右两个极端，现实中很难找到极端集权制或极端分权制之实例，但可找到高度集权制和高度分权制的实例。故集权制和分权制的区别是相对的。
集权制虽能实现层级节制，集中组织力量，保持政令统一，但其密而不疏，知控制而不知纵舍，重内轻外，形成头重脚轻的权力倒形宝塔，过分者，易于形成专制，要么权力拥塞，上下不通，要么权力滥用，上下仇视，反而动摇统一之基础，故集权制易于出现“四肢贫血、中枢中风”（美国行政学家D.沃尔多语）的领导权力配置病态。分权制虽含有民主精神并能激发下级或地方自主积极性，但其疏而不密，能放而不能收，枝强干弱的分权制，易于出现“四肢发达、头脑不灵”的领导权力配置病态，易使政府支离破碎，脆弱无力，降低政府能力。
故寻求集权与分权适当平衡的领导权力配置形态，是古今中外的思想家和政治家的一个梦想。宋代的叶适对此早有论述：“昔之立国者，知威柄之不能独专也，故必有所分，控制之不可尽用也，故必有所纵。三代以上星分棋布，悉为诸侯，其自居者千里而已。历史相承，莫之或变，盖非不欲其密，而亦不能不使之疏也。然则一总权变，一总事机，视天下之大，如一家之佃，孰有如本朝之密者欤！呜呼！靖康之祸何为？远夷作难，而中国拱手欤！小臣伏死而州县迎降欤！岂其能专而不能分，能密而不能疏，知控制而不知纵舍欤？”（宋，叶适：《上孝宗皇帝札子》）孙中山创立的均权制理论对此也作了很好的概括：“政治里头有两个力量：一个是自由力量，一个是维持秩序的力量。政治中有这两个力量，正如物理学中有离心力和向心力一样。政治中的自由太过，便成了无政府。束缚太过，便成了专制。自由同专制这两个力量，不要各走极端，像物体的离心力和向心力互相保持平衡一样。”
总之，集权制和分权制的领导权力配置形态各自利弊明显，各个国家或组织应根据自己的文化传统和政治环境，在集权与分权的连续光谱中确定一个适当的平衡位置，以满足多方的利益要求。就全球来看，二十世纪五十年代以来，由于各国政府在经济和社会方面职能的扩张，政府管理呈现集权化趋势，但集权化趋势是建立在政治民主化和行政民主化基础之上的，是以不伤害社会和个人的责任心和创造精神为原则的，并且目的在于实现公共利益而非成为个人或少数人谋取私利的工具。
（作者为中国政法大学政治与公共管理学院教授、博导）
