【摘要】提高领导干部运用法治思维和法治方式的能力是推进当前我国改革发展的重要课题。法治思维和法治方式是与人治思维、特权方式相对立的依法办事的观念行为。当前阻碍领导干部法治思维形成的根源在于公共权力缺乏监督、社会环境提供支撑以及干部选拔任用机制不健全等。推进政治体制改革，落实依法治国的程序细则，进行科学的法治教育是提升领导干部法治思维的必要途径。
【关键词】领导干部 法治思维 法治方式 人治思维
【中图分类号】C933．41 【文献标识码】A
党的十八大报告首次提出“提高领导干部运用法治思维和法治方式能力”以来，在不同场合的重要讲话中，习近平多次强调各级领导干部要着力提高法治思维和法治方式的能力。从党的十五大报告提出提高领导干部的“法制观念”，到十六大报告强调尤其要增强公职人员的“法制观念”，再到十七大报告提出“弘扬法治精神”，十八大报告和习近平提出的“领导干部运用法治思维和法治方式的能力”无疑是一次历史性的跨越和创新。倡导法治思维和法治方式，是我党站在新的历史发展阶段，通过对我国改革开放和现代化建设进行反思而得出的经验总结和实践要求。这一要求昭示出以规范、约束和监督公共权力运行为核心的法治进程将大步加快，同时也彰显了实践中领导干部法治思维和能力的不足。各级领导干部如何形成和提高法治思维和法治能力，是贯彻落实依法治国基本方略的重中之重，也是推进法治中国建设的现实课题。
法治思维和法治方式的内涵
法治是我们国家已经确立的治国理政的基本方式，法治思维是指按照法治的原则来观察、分析和解决问题的一种基本观念，是与人治思维、特权思维等相对而言的思维方式，法治思维首先要求领导干部要用法律观念来行使权力。“领导干部在行使公权力时，应不断审视其行为目的的合法性、权限合法性、内容合法性、手段合法性，以及程序合法性”①。法治思维要求以法治作为判断是非和处理事务标准的思维，要求思维主体尊重法律，自觉将法律付诸实践，善于运用法律手段来解决问题。“法治思维首先是一种观念，就是主权在民、职权法定的观念；是一种意识，即严格遵循法律规则、法定程序，切实尊重人权、维护公民权利，自觉坚持法律平等、接受法律监督的意识；是一种能力，就是运用法治方式、手段凝聚共识、规范行为、化解矛盾、维护稳定、推动科学发展的能力。”②
法治方式就是运用法治思维处理和解决问题的行为方式。就法治方式而言，一个重要方面就是要消除在旧的思维模式下所形成的一些与法治要求不符的行为，比如存在于当前一些基层领导干部中的“维稳型”、“强权型“人治行为模式，在片面理解“稳定压倒一切”时，信奉“摆平就是水平、搞定就是稳定、妥协就是和谐”，对待群众上访不是依法治理，不走正常程序，靠临时性措施解决，简单粗暴地采取截访、拘留等形式或者“特事特办”拿钱摆平，从而引发更多的社会矛盾。习近平强调指出：“各级领导干部要带头依法办事，带头遵守法律，对宪法和法律保持敬畏之心，牢固确立法律红线不能触碰、法律底线不能逾越的观念，……上行下效嘛！各级组织部门要把能不能依法办事、遵守法律作为考察识别干部的重要条件”③。这段话深刻揭示了法治思维和法治方式的内涵。
阻碍法治思维形成的现实原因
尽管依法治国早已成为我们国家政治生活中的主流话语和普遍共识，但时至今日，仍然有为数不少的领导干部缺乏法治思维，习惯于依靠权力发号施令，甚至把个人权威凌驾于法律之上。当前，还有相当一部分手握公权力的领导干部在思想深处，仍认为法治更多地是一种宣教口号，法律是治理的工具，人治思维还大量存在。领导干部的人治偏好在今天依然能够大行其道，“依法治权”在实践中相当单薄，阻碍着法治思维的形成，这不仅是文化影响和思想观念的问题，更是现实制度和社会环境的产物。
阻碍法治思维形成的根源在于存在不受约束和监督的公共权力。西方有一句格言“一切有权力的人都爱滥用权力，这是万古不变的经验。”权力是一种公共产品，如果没有法律的规范和制约，权力运用越轨和放纵就可能成为常态，因此，用法律、契约、制度划定权力边界、监督权力运行是现代文明的突出表现和普遍共识。当前虽然在理论和形式上，在一系列的制度、政策规定上、在职能和机构设置上我国对权力进行了种种界定，但在政治体制的运作过程中，权力过分集中、权力分立与制衡弱化、权力运行民主与监督严重不足的问题，使权力的滥用和腐败成为顽疾，也使中国的法治建设陷入了瓶颈。现代行为科学已用大量事实证明，决定人的行为选择的最根本动因是人们对其行为结果的预期，这种预期是建立在人们对行为结果的成本—收益分析的基础上。如果违法不受相应的惩罚，缺少有力的约束和强制，成本过低而收益很高，甚至用权钱可以抵罪，那么官本位思想、特权作风、一言堂做法、家长制派头等人治的表现必然大行其道，权大于法、以权压法和权钱交易等不良现象也很容易理解。正是在这样的大环境下，权力的自负和狂妄在很多领域表现十分突出。
阻碍法治思维形成的现实环境和社会心理支撑。忽视法治思维而选择人治，并不是领导干部一时头脑发热、任意妄为，甚至和领导干部的人品素质、道德修养并无必然联系，而是具有其选择的合理性和正面价值，从而得到了领导干部广泛的心理认同和理性肯定，这也是法治思维难以形成的一个深刻原因。无疑，在经济由落后走向快速发展的过渡阶段，人治思维的选择和人治方式具有比较大的优势，它能够更好地集中资源和人力，以权力的有效集中实现社会效率优化。也就是说，能够在短时期内出成绩、促发展，特别是能够快速提高领导干部的政绩和权威，这在落后地区尤其表现明显。各级政府和官员为了谋求快速发展和突出政绩，考虑较多的是经济指标的增长，而不是所作所为合法与否。而且在很多方面，法治思维和选择被视为阻碍经济发展的绊脚石。
在法治与自身的利益相对立时，当然要人治而非法治。同时，因为法治是讲程序的，讲民主的，法治的启动程序，需要符合法律规定的时间、职权和事项方能发动。不仅程序繁琐、耗费时间精力，而且难以形成统一意见，其运行结果必定效率不高，也不符合当前对领导干部的评价激励机制。那么，人治思维就成为一种现实而符合理性的选择。就整个社会公众的心理来讲，普通民众更加愿意相信政府和权力的力量，而不愿相信法治的力量。对于魅力型政治领袖的期望，对“青天大老爷”、“打黑英雄”的呼唤还存在一定的民众心理市场，这也是领导干部人治思维广泛存在的一个肥沃土壤。虽然从根本原因来讲这本身是由于法治不健全而导致的，但在目前阶段还是在现实上促进了普通民众普遍信访不信法、信大不信小、信上不信下的内在心理倾向的形成。在发生矛盾和问题时，很多老百姓更期待政府或权力的干预，而不是法治的程序。
现行领导干部的选拔任用机制也不符合法治思维的要求。从领导干部的产生和任用来讲，由于目前现行干部管理体制的组织化传统，这个体制本质上依然是一个在自我封闭的内循环官员人治系统，这种用人上的非法治思维从某些方面决定了其他方面的人治思维与行为。当前的官员选拔和任用体制的主要弊端和行为特征主要是广泛存在的以官选官、以官察官、以官治官、官定官运。在很多地方，领导干部的选拔任用运行准则主要不是党纪，也不是国法，而是官场潜规则，是人治思维和方式。在这个选拔任用的程序和系统中，领导干部升迁的决定因素是上级，是长官意志，上级对下级拥有绝对权力。因此，“领导的看法比法还大”成为一种普遍的官场心理。而权力必然要遵循“谁赋予则对谁负责”的基本规律。对领导干部来讲，群众的反映和要求与上级的要求相比不重要、无所谓，因为无须对群众负责。下级的工作就是做给上级看，上级满意了，一切就好办。这样一来就在上下之间形成了一个相关联的利益系统。只要有安全的上级保证和人脉依赖，领导者在自己的“领地”为所欲为、无法无天也就顺理成章了。尽管有一系列的制度规定比如民主测评、民主推荐、公示、考察、诫勉谈话等措施来规范用人上的弊端，但这些措施仍然仅仅局限于在官员中由官员进行，其形式意义远大于实际意义。正是这样的制度供给，这样的职业标准，为领导干部的人治选择偏好奠定了深厚基础。
