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吕德文:灾害=自然的危害×非自然的社会脆弱性——基层应急体制的主要弱点

最近一段时间,一些地区出现了不同类型的灾害,新冠疫情、安全事故、城市内涝等,均给人民群众的生命财产安全造成了一定损失。毫无疑问,这些灾害首先源自自然危害,但从灾害治理的角度来看,应急处置失误,却是进一步造成灾害的重要原因。

灾害是其所处的社会的函数,而非事件本身的函数,是人类社会和文化的组成部分。用简单的公式表达便是:灾害=自然的危害×非自然的社会脆弱性。无论是疫情,还是极端天气,均源自自然,且具有危害性;但它们对人类社会的影响,即社会灾害的形成,却是建立在非自然的社会脆弱性的影响因素基础之上的。比如,科学共同体对灾害的专业判断,公共部门的政策应对,人们对灾害的认知水平,以及应急处置导致的社会代价,都潜在地影响灾害的形成。

应急体制本质上是现代社会针对自然危害建立的安全机制,其核心在于防止自然危害转化为社会灾害;哪怕是出现了社会灾害,也可以借助于有力的应急处置来尽量减少社会损失。

在这个意义上,应急处置的第一步便是建立科学及时的预警机制。客观上,对自然危害的预警建立在科学共同体的专业判断基础之上。随着科学技术水平的不断提高,一些自然危害的预警越来越及时有效,但必须承认的是,仍有大量的自然危害无法获得准确预警。甚至于,对于一些未知的危害,因为科学共同体并无共识,客观上会延迟预警。

更重要的是,预警要在灾害治理中起作用,并不单纯取决于及时的信息,还取决于社会对预警的认可。如果人们对专业部门的预警熟视无睹,或措施失当,则无法有效降低社会的脆弱性,自然危害就容易转化为社会灾害。

中国是一个有悠久的灾害治理传统的国家。由于幅员辽阔,灾害类型较多,且灾害频发,国家建立了较为健全的应急和救灾体系。客观上,中国的国家性质里面存在应急基因,国家行为有底线思维和人民至上的特征。因此,国家的应急体系一旦启动,便会在短期内调动全社会的力量,在最大程度上减轻灾害损失。

但是,从地方视角看,每一个地方的灾害类型相对稳定,应急处置往往严重依赖于治理经验。这就存在一个矛盾,绝大多数灾害治理的效果取决于地方的反应程度,但地方往往会囿于当地的经验而作出错误判断。甚或说,地方上往往存在行政惯性,人们在面对自然危害时,往往容易以“日常情境”应对之,并不愿意采取断然措施改变人类行为和社会生活。可见,当前应急体制的主要弱点在于,地方政府的常规治理状态很难进入应急状态。

当前,应急管理的法律法规已经比较健全,但这些法规体系要在国家治理体系中发挥作用,却需要一定时间的磨合。是否进入“应急状态”,以及启动哪一等级的应急响应,成为定义灾害情境的最直接的标志。

但从基层视角看,“应急状态”并不由公共政策所决定,而是取决于客观情境的情境认知。一方面,有关自然危害的科学认知和公共政策,只有转化为社会共识以后,才会影响人们的行动。不同的社会和文化,对自然危害的反应和适应性也有差别。比如,气象部门在某一时刻发布极端天气的预报,但如果地方政府不采取统一行动,启动应急机制,那么人们就只能依靠自己的经验对风险进行判断。哪怕是政府采取统一行动后,由于统一行动对不同人群会产生不同的影响,人们也未必会有共识。

另一方面,对于基层政府而言,对自然危害的有效处置,取决于充分的决策权。当前的应急处置具有典型的集中决策特征,不仅上级掌握了最重要的应急资源,且掌握了对应急状态启动与否,采取何种措施的决策权。

事实上,从避责的逻辑出发,基层并不希望拥有过多的决策权。也因此,要建立适合基层实际的应急体系,关键在于建立应急处置的分散决策机制,即要充分赋予基层定义灾害情境,自主采取有效措施的权力。如此,基层应急体系的建设需要尽快将应急社会建设提上议事日程,大幅度提高全社会的应急意识,完善基层社会的自我保护机制,从而提高社会抗风险能力,降低自然危险转化为社会灾害的概率。

在抗击新冠疫情过程中,基层社会形成了一系列的社会治理经验,这可以转化为应急社会建设的宝贵资源。比如,将应急意识提升计划纳入社会心理服务体系建设范畴,强化人们的风险意识,提高应对风险的心理素养。发挥社会联动的积极作用,将下沉党员、志愿者等融入基层应急工作中,让其发挥最大作用。

(作者为武汉大学社会学院研究员、博士生导师)

[责任编辑:潘旺旺]