随着改革开放的步伐不断加快，各种新情况、新矛盾不断涌现，而法律体系更新和完备却有所滞后。一些宏观的政策法规在地方执行标准不同，引发了群众心理不平衡，也给执法带来了难度。
法的严肃与人的情感有时面临两难。法律的严肃性体现在法律执行时不受外界因素影响，但地方政府在贯彻依法执政理念中，往往受到情感因素和传统习俗的干扰。
编者的话：
党的十八届四中全会以“全面推进依法治国”为主题，可谓是法治中国建设的又一座里程碑，将引领国家治理领域一场广泛而深刻的变革。
当前，依法治国全局性战略已现雏形，但具体到地方，仍有一些现实难题亟待破解：法治体系还有哪些缺口？法治思维该如何形成？地方党政机关该怎样依法为民执政施政？人民群众怎样有效运用法律武器维护自身合法权益？法理与人情该如何把握和协调？诸如这些都是在推进地方法治建设过程中绕不过的问题。本期，我们邀请了3位领导干部，集中研讨在推进地方治理法治化过程中遇到的问题及各自的实践探索。
基层法治建设应软硬环境并举
中共沙洋县委书记 揭建平
基层现状：法治建设稳步推进
“五分”模式促法治理念入脑入心。沙洋县以法治为核心，认真开展“法律进单位”、“法律进农村（社区、农民专业合作社）”、“法律进学校”、“法律进企业”等活动，通过举办专题讲座、开展业务培训、坚持送法下乡等方式，打造了“法治沙洋”、“法治高阳”、“法治医苑”、“五老协会”、“法治中心户”、调频广播“周日说法”、“法务工程”、廉政风险防控“五分”模式等富有沙洋特色的法制宣传和法治建设品牌，全县普法水平显著提升。全县民主法治示范村创建率达90%，人民群众对法治建设满意度达88.5%。
百分百责任制促法治社会建设稳步推进。按照“依法行政、提能增效”的要求，积极推进政府职能转变，加快简政放权步伐。严格规范司法行为，确保每一项执法活动都有法可依、有章可循。近五年来，全县行政执法责任制覆盖率达100%，执行到位率达98%以上。围绕“平安沙洋”建设要求，建立了初访接访首办制、积案包保制、执行案件包保制，一批涉法涉诉信访积案得到有效化解，被授予“全国法治创建先进县”荣誉称号和“全国平安建设先进县”称号。
四重监督全视角规范行政执法各环节。采取党内监督、人大监督、社会监督、媒体监督等形式，对党委政府的立法、执法、司法、普法各工作环节进行监督，构建起了全方位、多层次的监督网络。县委、县政府聘请专业法律人士，组成法律顾问组，为重大决策把好法律关；县人大常委会每年听取和审议依法治县工作报告，对相关工作提出意见建议；定期和不定期对各执法领域执法行为开展监督检查、民主评议；加大媒体曝光和宣传报道，有力推动了依法行政进程。
困惑问题：软硬环境尚待优化
虽然沙洋县法治建设工作取得了长远进步，但离建立法治社会总体目标还有不小差距。主要表现在：认识上有偏差，一些部门和干部对依法治理的实质认识模糊，对于人民群众的一些合法诉求，采取消极、回避，甚至压制打击的态度，阻碍了法治化进程；能力上有偏差，一些执法人员自身学法不深、懂法不够，在具体执法过程中带有盲目性和随意性；执行上有偏差，越往基层，依法治理工作越难落到实处，容易流于形式，法治社会建设任重道远。
其一，部分政策法规与群众利益诉求存在碰撞。随着改革开放的步伐不断加快，各种新情况、新矛盾不断涌现，而法律体系更新和完备却有所滞后。一些宏观的政策法规在地方执行标准不同，引发了群众心理不平衡，也给执法带来了难度。比如同样意外伤害事故的补偿标准，省与省之间不一样，城镇户口与农村户口不一样，群众对法律公平提出质疑，而地方政府却无法从根本上进行回答。另一方面，群众总是希望自身利益最大化，但往往采取软磨硬抗的方法。以征地问题为例，被征收人通常会想办法找理由、拖时间，延缓工作进度，等着政府着急，然后就地加价要钱。面对这种情况，基层政府没有明确的法律依据和有效的法律手段进行处理。
其二，法的严肃与人的情感有时面临两难。法律的严肃性体现在法律执行时不受外界因素影响，但地方政府在贯彻依法执政理念中，往往受到情感因素和传统习俗的干扰。比如遗留已久的民办教师上访问题，县一级政府已经按照现行有关政策要求对被清退的民办教师给予补偿和照顾，所以这些人的经常性集体上访行为是于法无依的；但从情感角度讲，确实有不少被清退的民办教师扎根基层奉献几十年，老了没有生活保障，理应得到更好的照顾。面对这种情况，法律难以“铁面无私”。再比如征地迁坟，基层政府在调解过程中往往会遇到要尊重当地风俗，结果是违背有关政策；而要依法办事，又往往在农村遇到重重障碍等两难问题。“法不容情”，面对的将是群众的反对和“公愤”。类似的情况在农村比比皆是，客观上造成基层政府依法行政的困难。
其三，全面依法行政与加快发展经济有时难以兼容。随着国民经济进入高速发展期，各地都在努力提高地区经济实力，将其作为党委和政府的中心、重心工作。特别是在一些欠发达地区，发展任务和压力相当繁重。这些地区往往缺乏资源优势和区位优势，严格依法依规办事，就会“引不来活水、借不来外力”；要想实现快速发展，就不得不打一些法律的“擦边球”。比如招商引资，一方面，为了引进好的项目，各地政府相互竞争，甚至突破相关法律底线；另一方面，由沿海向内陆转移的主要是污染较重、难以承受高地价、高劳动力成本的企业，这些企业相比内地本土企业确有其资金优势、管理优势和带动作用，使得内地政府不得不在环境保护、土地出让、劳动成本、企业税收上作出一些让步。如何摆正两者关系，实现协调发展，基层政府有时面临两难选择。
其四，干群法治素养与依法行政要求尚有差距。一是部分领导干部懂法不精法。一些基层领导干部的思想观念仍停留在“权力大于法律”的阶段，在行政决策时首先考虑的是局部利益、领导意图，是否合法成为第二参考。还有些党政干部、机关工作人员虽然依法行政意识较强，但由于没有受过专门的训练，对法律不是很精通，出台文件和执行政策有着一定的随意性。二是一些执法队伍执法不守法。基层执法人员文化水平不高，受过系统法律培训的为数极少。执法过程中随意性较大、滥施处罚，执法不文明、态度蛮横，甚至吃拿卡要、以权谋私，难以满足基层依法行政工作的需要。三是基层群众知法不用法。国家“六个五年普法规划”让学法知法守法的观念日渐深入人心，但基层人民群众的法律意识依然比较淡薄。有些人自身权益受到了侵害，不是先找法律，而是先找关系、走后门；有的人明明是受害者，但由于处置方法错误，结果变成了违法者；有的人犯罪了，不是自觉伏法，而是千方百计托门子、走路子，企图逃脱法律的制裁......这些现象既给权利寻租创造了空间，也给基层地方构建良好法治环境带来了负面影响。
对策建议：完善法制体系与宣传监督并重
首先，以干部群众喜闻乐见的方式推进普法。一是增强普法的广泛性。大力推进法制宣传教育进机关、进乡村、进社区、进学校、进企业、进单位，重点加强对领导干部、执法人员、青少年、企业经营管理人员和农民的法制宣传教育，不断提高全民的法律意识和法律素质，增强领导干部和执法人员的法治观念，提高依法行政能力。二是增强普法的实效性。创新方式方法，用以案说法、现场审判等干部和群众喜闻乐见的方式，让法律知识和法治观念通俗易懂、深入人心。三是增强普法的针对性。针对不同对象，突出重点。重点学习宣传宪法以及与经济社会发展、群众生活密切相关，与整顿和规范市场经济秩序和维护社会稳定、促进社会主义公平正义相关的法律法规。
其次，尽快消除全社会敏感和关注问题的立法“真空”、“隔离”带。一方面，要抓好法律的完备制定及其配套，消除“真空”带。特别是要围绕民生问题，围绕经济社会发展中涌现出的新问题加快立法进程。同时，要更加注重与人民群众生活密切相关的、全社会敏感和关注的问题的立法工作，确保各类经济社会行为得到规范，无缝可钻。另一方面，要抓好国家法和地方法、法律法规或规范性文件的衔接制定，消除“隔离”带。坚持公平公正原则，合理缩小地域差异、行业差异、户籍差异，形成一个全方位、多层次、网络化、公平性的覆盖社会生活各领域的法律体系，为依法治国奠定坚实的基础。
再次，明确态度、清晰政策、强化队伍，给予乡镇一级依法治理有力支持。一是要强化基层执法力量。当前，基层政府特别是乡镇一级政府的法制机构建设，普遍存在人员少、素质低等问题。而恰恰是乡镇一级面临的法治环境尤为复杂。因此，要增加乡镇法制机构编制配备，增强力量、加强培训、提高基层法制人员素质。二是要消除基层执法阻碍。对地方政府严厉依法打击地方风俗中违背法律法规的行为，要从政策上、立法上给予明确态度和积极支持，切实维护法律的权威，以利于坚决扭转陈规陋习。三是要加快推进行政体制改革。将资源的分配方式用法律制度的形式固定下来，规范竞争形式和渠道，降低基层行政成本，减少干部权力寻租空间。
最后，提高行政执法监督权威，赋予监督者“直接处理权”。一是展经常性行政执法监督，扩展监督范围，加强事前监督和事中监督，防患于未然。二是积极开展行政执法争议和矛盾的协调，明确执法权限和责任，化解执法矛盾，杜绝多头执法、重复执法和执法打架现象的发生。三是将行政执法监督的对“事”权，扩大到既对“事”又对“人”，将对“人”的“建议权”转变到“直接处理权”，以提高行政执法监督的权威。四是完善行政执法公示工作，健全相关制度，依法向社会公开主体资格、法定职责、执法依据、执法程序、监督办法；建立行政执法投诉制度，受理人民群众对违法行政行为的投诉，严肃查处违法行政问题；健全行政执法过错责任追究制度，明确追究的范围和具体程序，通过严格的责任追究，推进行政执法责任制的有效落实。
