提要
新预算法进行了重大修改，“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”由此，预算法被定位为管理政府的工具和约束政府权力的利器。
被称为小宪法的《预算法》修改十年磨一剑，过程一波三折，终于修成正果。8月31日，全国人大常委会通过修改《预算法》的决定，这是自1994年该法实施以来对其所做的首次修改。修改工作从2004年启动到2014年完成。这次修改从立法理念、权力监督等多个层面进行了创新，回应了长期以来社会严重关切的问题，顺应了党的十八届三中全会之后建立现代财政制度和完善预算体制的需要，总体上呈现出许多亮点，反映出理财治国观念的更新和进步。
预算法修改，在理念上实现了预算从“政府管理的工具”向“管理政府的工具”的转变
作为政府管理工具的预算法，政府是管理预算的主体而非监督与管理的对象。修改前的预算法即是这种体现，其第一条规定，“为了强化预算的分配和监督职能，健全国家对预算的管理，加强国家宏观调控，保障经济和社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”对此，新预算法进行了重大修改，“为了规范政府收支行为，强化预算约束，加强对预算的管理和监督，建立健全全面规范、公开透明的预算制度，保障经济社会的健康发展，根据宪法，制定本法。”由此，预算法被定位为管理政府的工具和约束政府权力的利器。
这一立法目的的确立，将对预算法的理解与适用起到指引作用。相比于具体制度的构建，本条可以看作此次修改中的最大亮点与进步。同时，预算法的宏观调控功能被弱化，其规范政府收支的作用得以加强。一直以来，财税法被视为宏观调控法，并因此成为经济法的一大分支。但实际上，以预算法为代表的财税法的首要目标和重要内容并非宏观调控，而是规范政府财政收支行为，应该定位为公共财产法，此次预算法修改便是这种体现。
此外，预算法规制的重心从财政平衡转向约束支出。修改前的预算法规定，“经本级人民代表大会批准的预算，非经法定程序，不得改变。”这里的“预算”实际上既包括预算收入，也包括预算支出。预算法修改后转而要求，支出必须以经批准的预算为依据，未列入预算的不得支出。这就明确了，所谓“不得改变”，针对的并非财政收入，而是财政支出。实际上，对财政收入的约束并非预算法的职责，而是由税法等其它法律来完成。预算法只是规定，执收机关“不得违反法律、行政法规规定，多征、提前征收或者减征、免征、缓征应征的预算收入”。可见，预算的法律效力应从支出层面予以理解，它是立法机关对行政机关财政支出的授权，而收入预算仅具有对照和预测的功能，不对收入征收部门产生法律拘束力。相应地，预算安排是否合法、重点支出是否适当等，也就成为了预算审查的重点。
为了实现预算的完整性，预算法增加规定，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算”
预算法要求所有政府收支行为都应受到法律约束，而预算外收入的存在将使财政民主与财政法的目标落空。为了实现预算的完整性，预算法增加规定，“政府的全部收入和支出都应当纳入预算。”并且相应删去了预算外资金的规定。在构建全口径预算制度的同时，有待进一步反思的问题是，全口径预算的范围到底应该有多宽？现行复式预算的分类标准是否科学合理？基金预算是否需要照顾不同类型资金的特质？等等。以社会保险基金预算为例，修改后的预算法规定，社会保险基金预算的收支范围，按照法律、行政法规和国务院的规定执行。既然收支均已法定，预算审批还能发挥多大作用？报送预算除了信息公开的作用，还有其他吗？此外，社会保险又细分为养老、医疗等各个险种，而且都有各自独立的收支范围，将各个险种的收支列入一个预算，如何操作？
在人大对预算的监督方面，人大财经委等专门机构的审查力度有所加强，审查程序也做了相应的改进。例如，将初步审查的对象由预算草案改为包括预算草案初步方案、上一年预算执行情况等在内的预算文件；对于人大财经委等机构提出的初步审查意见，政府财政部门应当及时反馈处理情况，而初步审查意见和处理情况报告都应当印发人大代表。由于我国人大存在会期短、非专职等一系列问题，加之预算的复杂与专业，人大代表难以真正对预算进行监督。在此背景下，由财经委等专门机构发挥辅助的作用，有利于强化人大的财政监督权。同时，进一步细化政府收支分类科目，“收入分为类、款、项、目；支出按其功能分类分为类、款、项，按其经济性质分类分为类、款。”这是迈向财政民主的重要步骤。党的十八届三中全会要求完善人民代表大会制度，预算法着力于加强人大的审查和监督，无疑在这方面可以发挥积极的作用，从而使权力机关的权威不再停留在纸面。
