《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》尽管在经济方面着墨很多，但改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，用的是专门的政治术语。这里的“治理体系”是个大的概念，或者说是一种“广义的政治体系”，包含了经济、政治、社会、文化、生态等各个领域的制度、体制与机制。而其中的关键是党和国家两个体系内部的治理，其他层面的治理是从这两种治理中派生出来的。
那么这两种治理的目标是什么呢？在“富强民主文明和谐”几大现代化目标中，“民主”是比较对应于这两种治理的目标，过去的权威性文件也因此提出了“以党内民主带动人民民主”的政治发展思路。这次“决定”中没有出现这样的提法，在讲国家治理时，首要概念是“民主”，在讲政党治理时，首要概念是“领导”，二者的关系需要结合中国现代化的性质与国情来理解。
中国现代化不同于西方现代化的关键特征是：西方走的是一条“社会造国家，国家造政党”的道路，中国走的是一条“政党造国家，国家造社会”的道路。中国共产党首先建立起一个现代的国家，再通过这个国家来打造现代的社会。尽管所造的社会反过来会改造国家和政党，但在这个过程完成之前，执政党处于一个发动机的地位，需要保持强大的领导力，推动国家朝着民主的方向迈进。这种政党是一种“转型性政党（transfomational party)”，不同于西方国家的“交易性政党(transactional party)”。因此，在中国的现代化时期，民主对于执政党和国家的治理来说，其意义非常不同，对前者主要是工具性意义，对后者主要是目标性意义。
相对于“民主”来说，中国的政党治理更需要的是“自律”。在中国共产党试图保持强大领导力的整个现代化阶段，党外监督总体上是比较弱的，如果没有高度的自律，它就会因为党内的治理失败导致国家的治理失败。这里面有着难以辩驳的逻辑关联，非西方国家的实践也提供着越来越可靠的事实根据。中国共产党的党内治理通常讲发扬民主，这个“发扬”是准确的用语，表示其目的不是民主，而是通过民主的手段保证政党的自律。《决定》中关于党内治理的论述特别强调“坚决纠正唯票取人”的现象，“真正把信念坚定、为民服务、勤政务实、敢于担当、清正廉洁的好干部选拔出来”。另外在“强化权力运行制约和监督体系”一节中，重点论述如何建立以纪委为中心的监督体系，这是“政党自律”的关键内容，试图通过政党自律体系建设将党和国家的权力关进笼子里。这种关系往上提升一步就是“政党自律”与“国家民主”的关系。
就目前来说，国家民主的关键是通过“人大这只手”来管好权力，政党自律的关键是通过“纪委这只手”来管好权力。就人大这只手来说，《决定》中比以前更加具体地列出人大民主的内容，尤其是人大监督的内容，强调“‘一府两院’由人大产生、对人大负责、受人大监督制度。健全人大讨论、决定重大事项制度，各级政府重大决策出台前向本级人大报告。加强人大预算决算审查监督、国有资产监督职能” 。就纪委这只手来说，《决定》中重点论述如何改革党的纪律检查体制，强化“自上而下”的垂直监督。
简言之，“政党自律”主要是加强自上而下的监督，“国家民主”主要是加强自下而上的监督。这两个似乎矛盾的过程在《决定》中都有可操作的办法，通过不同的体制机制创新，也许可以在某个时期内实现“公意”与“众意”在治理体系中的双剑合璧。
（作者为武汉大学政治与公共管理学院教授）
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