社会管理，特别是基层社会管理，正日益成为当今社会转型时期的重要议题。党的十八大报告明确指出要改进政府提供公共服务方式，加强基层社会管理和服务体系建设，加快形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制。①当前，中国正处于社会转型的关键时期，中国用几十年的时间走完了西方发达国家上百年的发展历程，期间积累的各种问题、矛盾也层出不穷，社会面临“脱序”危机，这些因素严重损坏了党的执政基础和合法性权威。治国理政的合法性既来自于人民，又根植于人民，创新基层社会管理不仅适应了乡镇善治的切实需求，而且进一步凝聚了党执政治国的合法性基础。
在中国社会管理进程中，基层是重点，也是难点。基层社会管理，从行政范围上看，主要包括乡镇范围内的社会管理，具体而言，主要指以乡镇街道、城乡社区以及乡镇管辖的村社为载体和依托，在管理形式上以乡镇政府为主导，居（村）民自治管理为辅助的社会管理。②近年来，基层尤其是农村越来越受到领导干部关注，基层社会管理越来越成为社会管理创新系统中的一道难题。
基层社会管理的内衍性
基层社会管理的内衍性是指社会管理在基层孵化的内在表现。甄别个案，抽象普遍，从个案到一般，从特殊到普遍是对案例进行分析的主要方法之一，抽样案例表现出的基层社会管理内衍性主要包括以下四个方面：
城镇化进程中的内衍性。抽样显示：由城镇化、城市化内衍的基层社会管理占整个抽样案例的70%，特别是GDP靠前或占优势的乡镇，由于经济社会发展较好，相应的基层社会管理亟待创新。城镇化这一进程的内衍以征地、拆迁、安置和土地流转等为典型。一是征地、拆迁和安置的孵化。这类型基层社会管理主要是由经济发展过程中征地、拆迁和安置不公正、不公平等引发的群众上访事件，主要表现为在城市基础设施建设、商业开发等过程中，由于利益产生机制差别、个别地方风俗习惯差异和征地、拆迁补偿制度不完善等成因诱发的基层社会管理。例如，由征地、拆迁补偿等因素导致无法满足群众的利益诉求。
二是土地利益的孵化。随着国家土地政策的出台和放宽，近年来由农村土地承包流转诱发的基层社会管理也逐渐增多，主要表现在农村集体土地承包权流转、私人土地承包权流转中的土地承包权不明晰以及一些历史遗留因素造成的土地使用权和承包权引起的纠纷。一些历史遗留的集体土地由于承包权不明晰，随着地方经济社会发展，早些时期经济价值较小的土地现在具有一定的或者较大的经济价值，利益相关者对这部分土地承包权的争夺就成为引发这类事件的主要动因。
基层民主政治的内衍性。随着经济社会发展，公民民主意识逐步觉醒，由于公民的政治权利、相关利益未得到合理满足而发生内衍的占到整个基层社会管理的10%。与前者相似，经济社会发展水平越高的乡镇爆发这一类型基层社会管理的几率越大，它主要是由于信息透明度不高，信息发布不及时、滞后，公民的正当权益受到侵犯以及一些领导干部知法犯法、执政为己、以权谋私的观念引起的。可见，在推进基层社会管理创新的同时，基层民主政治建设要协调同步跟进，在基层社会管理中不仅要重视此类事件的信息公开，还要强化信息公开的责任。
突发性公共事件的内衍性。突发性公共事件在当前基层社会管理中的比重也比较高，占整个基层社会管理的15%。突发性是这一类型基层社会管理的典型特征，主要表现为：由于工业企业的快速发展，引起的生态环境突变对附近居民生产、生活造成严重影响和危害，尤其是一些以化工企业为代表的工业企业排污措施不当对周边地区生态环境造成恶劣影响内衍的公共性事件；在部分偏远农村地区，由自然地质环境突变（滑坡、泥石流等）引发的对当地群众生产、生活造成影响和危害内衍的公共性事件；由火灾、突发性群众聚集事件内衍的应急性公共事件。
多元利益同构的内衍性。当前，由于各种主、客观因素内衍的基层社会管理问题依然较多，尤其出现了多元化的利益矛盾，这链接到基层社会管理中，主要表现在对各种民事纠纷的关系处理上。概括而言，基层社会管理内衍的因素较多，如医患关系，拖薪欠薪等问题，可见其类型也是呈现多样化、多元化和无序化。
基层社会管理创新的因应性
因应性是指之所以发生基层社会管理创新，是由一定的因素、动力引起和推进的。当前，基层社会管理创新的因应性因素主要有心理、体制、法律和社会四个层面。
社会转型期传统心理骤变。当社会发展的速度超越社会发展一般规律，即处于加速或超速转型阶段，正常的自然秩序就会影响甚至危及社会发展，出现“脱序”或“无序”现象。同时，逾“度”之后的各种矛盾加剧、政治、经济和社会生态失衡，隐性矛盾转化为显性矛盾，成为社会关注的焦点。在社会转型加速过程中，作为具体的个体的人，只有不断改变自身，以适应社会变化。如城市发展中经济利益调整的变化使城市居民之间的思想、行为方式等方面的差异性明显增强，大量农村居民进城务工经商，人户分离也使农村乡土、家庭、社会观念等方面产生巨大差异。这种城市居民之间、城市和农村居民、农村居民之间的差异性，使人们在适应社会转型过程中价值观、心理等方面的调整速度与社会转型速度产生了差距，人们的心理预期和现实社会转型具体阶段产生了巨大鸿沟，如人们权利意识的觉醒对权利、利益的需求与社会供给不足产生了巨大矛盾，从而在现实中产生了诸如由征地拆迁、生态安全，甚至一些无直接利益关系的以及因偶然因素引发的社会泄愤事件等社会问题。
体制机制改革的迟滞。传统政治体制下，政府力量过于强大，一些“越位”、“错位”、公共权力侵入私人领域现象时有发生。具体表现在：一是认识不高、重视不够。一些地方、单位“经济建设一手硬、社会建设一手软”的现象仍然存在，一些领导同志对社会管理工作有讲话、有批示、有态度，但对一些具体问题研究不够、实际问题解决不够。二是研究不透、办法不多。对新形势下社会管理工作缺乏深入思考、系统研究、整体规划，存在着理念创新不够、推进主体单一、服务范围不广、管理方法滞后等问题。三是主体不明、责任不清。有些工作特别是特殊人群管理方面涉及多个部门，实际工作中存在着责任主体不明确、职责定位不清晰、工作交接不到位的现象。四是条块分割、整合不够。信息系统建立不全面、整合不到位、更新不及时，存在着多头建立、条块分割、资源浪费、实用性不强等问题。五是投入不足、队伍不强。财力、人力、精力投入不到位，队伍存在人手不够、素质不高、能力不强的问题，尤其是在基层基础工作方面表现非常突出。
法律意识的淡漠。创新社会管理的一个显著标志是依法行政，政府要向服务型政府转变。而现今仍然存在法律法规意识不强，依法行政意识不强等现象。一是遵法守法意识还不够。从抽样来看，群众较普遍有了维权意识，但自觉遵法守法依法的意识还不够，遇到问题不愿选择诉讼、仲裁、行政复议等正当的维权方式，而更多选择“零成本、快解决”的信访渠道，致使大量问题集中到信访部门，一些民商事纠纷甚至已经依法判决的诉讼案件也“信访不信法”。二是相关政策法规不健全。有关社会管理创新的法律法规还未建立起来，对一些社会事件的分析不够深入，导致对待社会管理问题无据可循，无法可依。三是社会保障不完善。看病难，看病贵，入园难，入园贵，养老难以及房价过高和改善住房条件难等问题仍然是当前民生问题的难点冰点问题，破冰仍需要各种因素的整体性、系统性协调推进。
公民社会发育不完善。公民社会是公民实现自治的良性途径，创新社会管理，社会团体，社会组织的作用不可磨灭。改革开放以来新成立的社会组织，政府虽然并不禁止，但是对这类组织抱有疑虑，表现为严格控制和防范，在注册条件运行经费等诸多方面设立门槛，手续繁杂。社会发展却极需社会组织的自治、自发调节功能，但是由于一些主观因素，社会组织的发展历程却接连受到政府的管控。例如，政府在1984年、1996年、2004年都对社会组织的情况专门发文进行调控，严重影响了社会组织的成长，导致社会组织功能无法得到有效发挥。
基层社会管理创新的路径变革与重构
坚持以改善民生化解社会矛盾。随着我国城市化进程的加快，人口的老龄化、核心家庭的普遍化、老人的赡养、子女的教育和家庭关系的调整等问题开始突显出来，这些问题的解决都需要有一种更高层次的专业化的社会服务。根据有关资料统计，城镇居民的服务需求依次是家政、就业、老年人、儿童、青少年、低收入家庭服务，而农村依次是老年人、文体生活、儿童青少年、低收入家庭和残疾人服务，城市社区服务存在的主要问题，第一位的是邻里关系冲突，其次是缺乏场所和设施，最后才是缺乏认同感。加强社会建设的核心就是满足人民群众的基本公共服务需求，解决群众的日常生活困难。③因而要把保障和改善民生作为全部工作的出发点和落脚点，建立完善的社会保障制度，解决就业、教育医疗、养老等与群众切身利益相关的突出问题，解决广大民众的后顾之忧，在解决人民群众关注的热点难点过程中保持社会稳定，才能有效地化解社会矛盾，进而促进经济社会的进一步发展。
坚持以转变职能强化服务功能。创新基层社会管理，要破解体制机制障碍，强化制度合力，把创新社会管理的制度创新与转变政府职能生动地统一起来，积极调动公民、社会组织参与的积极性，形成党委领导、政府主导下，政府与社会组织良性互动，多元化、立体化推进社会管理创新。一是形成发展合力，注重社会公平。以提高居民收入为根本途径，在社会分配中更加注重社会公平、公正，从体制机制上打破社会分配不公平的利益链，把实现社会公平正义、提高群众幸福满意度作为检验工作的根本标准，在发展中消解社会矛盾。二是强化制度合力，强调价值认同。要把情感认同、利益认同和法理认同三者有机结合，统一于社会管理与群众工作创新的实践中去，更正“小闹小解决、大闹大解决、不闹不解决”的错误导向，降低矛盾产生成本，减小风险系数。三是强化服务导向，柔化行政功能。行政是对服务的指导，而不是对服务的干预，服务的宗旨和意识必须真真切切地入脑、入心，创新社会管理必须要强化行政人员的服务意识，切实转变政府职能，减少行政审批，精减服务手续。
坚持以多元参与强化协同推进。积极建立政府主导下的多元主体共同参与的社会管理体制，提高政府的社会管理能力，完善社会管理格局。一是畅通群众利益诉求渠道。群众利益诉求不畅是产生社会矛盾的直接原因，创新社会管理，要求畅通群众利益诉求、诉说渠道，鼓励群众参与社会管理应回归社会本体，政府尊重社会运行中广大群众的主体地位，变上访为下访，前移群众利益诉求途径。把群众参与社会管理的积极性调动起来。二是培育社会组织协同参与管理。引导社会组织在经济发展、社会管理、慈善公益、扶贫开发等方面发挥正能量效应，探索社会管理中政府购买第三方服务的机制。三是借鉴国外社会组织发展的有益经验，解决社会阶层严重分化且固化的问题，大力构建各利益群体合法的诉求表达机制和公平博弈平台，政府在社会政策制定过程中要充分接受公民合理意见，唤起民众参与，并积极鼓励利益相关方的参与，从源头上化解社会不稳定因素。
坚持以完善机制防范社会风险。加强与创新社会管理的突出任务是化解社会风险。但是现阶段，由于经济基础和社会结构剧烈变动，利益关系和利益格局深刻调整，社会群体之间存在一定利益冲突，一些社会群体利益矛盾可能激化。影响社会稳定的不确定因素明显增多，由人民内部矛盾引发的群体性事件面广量大，已经成为严重影响社会稳定的最为突出的问题。当前，由社会矛盾所引发的群体性事件、暴力冲突乃至人身伤亡事件屡见不鲜，严重地影响了社会的安定和谐。而各级党政机关在处理此类事件时往往缺乏经验，事到临头，手忙脚乱，或延误了解决矛盾的最佳时机，或采取不当的举措，反而更加激化矛盾，使冲突进一步扩大。社会冲突应急机制不仅应该具有全面协调、综合治理的功能，也应该具备紧急调动相关组织力量进行紧急处置的权力。
结语
基层社会管理作为社会管理的主要组成部分，在方法、手段和工具上具有内在统一性、协调性、一致性和连续性。总结起来，从宏观上审视基层社会管理创新归根结底与社会管理创新二者同样都需要处理好以下两个方面的关系：
顶层设计与系统推进的关系。一方面，基层社会管理的顶层设计关系着社会的稳定与和谐，基层社会管理创新的系统推进必须以顶层设计为前提。“上面千条线，下面一根针”，现行体制下的乡镇承接多种服务功能，基层社会管理涉及的面广，成分较为复杂，有效推进基层社会管理创新，需要切实抓好体制上的上下联动和部门间的横向互动的顶层设计，还需要抓好方式、方法、工具等利用上的顶层设计。另一方面，基层社会管理创新的顶层设计要以系统推进基层社会管理工作为目的。
经济发展与机制创新的关系。基层社会管理创新的最终目标是促进经济社会快速发展，因此基层社会管理创新仍然需要抓好经济发展这个大局与管理机制创新的协调统一，破除制度藩篱，使基层社会管理创新既能更有效服务于经济建设，又能使经济发展惠及更多基层群众，真正实现乡镇由管理向治理转变，最终走向善治，成为中国基层和谐与稳定的基石。
（作者分别为中共广元市委党校高级讲师、副校长，中共广元市委党校法学教研部助理讲师）
【注释】
①胡锦涛：《坚定不移沿着中国特色社会主义道路前进，为全面建成小康社会而奋斗》，北京：人民出版社，2012年，第34页、第38页。
②龚维斌：“基层社会管理创新的探索与思考”，《国家行政学院学报》，2012年第3期，第35页。
③李德，于洪生：“社会管理创新：挑战、重点与关系分析—基于县处级以上领导干部的抽样调查分析”，《南京社会科学》，2012年第11期，第100页。
责编/丰家卫（实习）
