明确审限管理的价值取向：提高效率，确保公正
《审限规定》开章明义：“为提高诉讼效率，确保司法公正”，“迟来的正义非正义”，快速审结案件是维护司法公正，保护当事人权益的重要保障。审限制度约束了法官行为，使案件得以迅速、不拖延地审理。
但是案件情况千差万别，办案人员素质不一，法院之间，甚至庭室之间受案数量不均衡，案件需要审理的期限不可能完全一致。由此，公正与效率难免会发生冲突，此时效率应让位于公正。如果审限制度规定的过于严苛，审限考评机制过于机械，会造成法官为了追求审限内结案、快速结案而放弃查明事实。例如，当前的审限内结案率评价机制，刑事诉讼中除了精神病鉴定以外，其他鉴定均计入审限的严苛规定，致使部分法官不得不放弃鉴定、评估等必要手段，仓促结案，导致案件质量难以保证，成为日后当事人申诉上访的重要原因。因此，审限制度的设计一定要以公正为前提，确实保证案件质量，在公正的基础上谈效率的提高。
明确审限管理的对象：法官从事案件审理的行为
审限制度是具有中国特色的一项制度，设置的目的是为了解决法官拖延审理而引发的案件久拖不绝的现象。在设计审限制度时一定要明确其规制的对象是法官的行为，对案件中的其他因素，如当事人答辩、鉴定、评估等不属于法官分内的工作，应排除于审限之外。
对审限的设置可以借鉴一下国外有关规定，以与被告人权益关系较为密切的刑事诉讼法为例，法治发达国家如美国、英国、德国等国家的刑事诉讼中都没有类似于我国审限的制度。如英国《1985年犯罪起诉法》规定如果被羁押的犯罪嫌疑人被指控犯了由治安法院审判的轻微犯罪，其审判应当在70天以内进行。如果案件由皇家刑事法院审判，其审判最长应在182天（6个月）以内开始。德国刑事诉讼法中也没有关于案件审理期限的规定，只是要求案件进入审理程序后应当连续不间断地审理，同时规定了案件审理完毕和宣判之间的最长期限。综上，可以发现上述国家的刑事诉讼中要么规定起诉与审判开始之间的最长期限，要么规定审判结束到宣判的期限，唯独没有规定类似于我国诉讼法关于案件审理的期限。可以看出国外的审理期限规定针对性较强。
此次我国刑事诉讼法修订，规定了二审案件检察官阅卷的期限，并明确规定阅卷时间不计入审限，表明立法已意识到审限应仅限于对法官审理行为的规制。但是，目前我国的审限仍把许多不属于法官的时间也计入了审限之内，具体如下：
《审限规定》第六条规定再审案件从决定再审的次日起立案，也即开始计算审限。对本院决定再审的案件，需要一定的时间来整理归档与交付立案，对上级法院决定再审后指令或指定下级法院再审的案件，需较长时间来办理卷宗归档、文书转递、卷宗移送等事项，这均不是承办法官审理案件的时间。
刑事案件除精神病鉴定的期间不计入审限外，其他鉴定、审计、评估均计入审限。为准确地查明案件事实，人民法院往往需要做各种类型的鉴定，比如伤残、骨龄、笔迹等，这部分工作由法院与当事人之外的第三方所做，不应计入法官审理案件的时间。实践中，甚至有法官为在审限内结案而放弃必要的鉴定、审计和评估。
双方当事人递交答辩状及证据交换时间计入审限。这部分时间是当事人的时间，应用相关的期间来规制，而不应一概归为法院审理的期间。
综上，建议在审限制度的改革过程中，在现在法律框架下扩大审限中止与中断的范围，将实际不是法官行为的时间去除，以确保法官审理案件的时间。在此基础上可以增加对其他期间的规定，例如案卷整理与送达的期间、双方当事人证据交换及递交答辩状的期间，第三方做出相应鉴定、审计和评估的期间等，并规定超过期间的后果以确保案件的迅速审结。
明确审限管理中当事人的地位：合理参与
2009年最高人民法院颁布《关于司法公开的六项规定》规定：延长审限需要告知当事人，但因其只是内部文件，各地贯彻执行情况不一。现实中很少有法官告知当事人审限变更情况，更有甚者，法官往往是先超审限，再内部补批，当事人对具体事项无从知晓，造成延长审限、中止审限的权力滥用。现实中，审限与当事人的权益密切相关，当事人参与审限制度是司法公开化、民主化的现实要求。因此建议审限制度中增加当事人参与的程序。具体来讲，应当赋予当事人以下权利：
对审限变更的知情权与异议权。三大诉讼法理论中均有程序参与原则，这一原则是对当事人诉讼主体地位的肯定，体现了诉讼对当事人的尊重，保障其对重要事项的知情权是程序参与原则的必然要求。审限变更，即审限的延长、中止、中断事项与当事人的自身权益密切相关，因此应当在审限制度中增加审限变更的告知及异议制度。可将实践中的告知方式通过修订司法解释予以明确，即发审限变更通知函或将口头、电话告知记录在案，需明确告知当事人审限变更的原因、期限等内容。在告知制度的基础上，赋予当事人提出异议的权利，即当事人在接到审限变更通知的几日内可通过书面、口头方式提出异议，异议可向延长审限的审批者提出，驳回异议应说明原因。
对超期审理的申请赔偿权。超期审理严重影响当事人的权益，如刑事案件各种超期羁押现象的发生，民事、行政案件当事人的经济受损、生活不宁。这部分损失是由审理案件的国家机关造成，因此应赋予当事人对超期审理案件申请赔偿权。
明确审限管理制度与三大诉讼法的协调问题
随着刑事诉讼法、民事诉讼法的相继修改，《审限规定》与修改后法律存在不协调的地方，具体表现为：
原来的《审限规定》有大量的篇幅对三大诉讼法规定的相应期限做出列举，刑事诉讼法与民事诉讼法修订后均对审限有所更改，这一部分已经失效。《审限规定》的这种综合整理法律规定的方式确实方便法官查阅相关规定，但也有法条冗长、不利于操作的缺点。在立法技术层面上，建议在修订《审限规定》时取消这种罗列式规定，删除法律已有明确规定的审限条文，仅对法律没有明确规定，实践中亟需规范的制度予以规定。
《审限规定》中委托宣判、送达的案件结案时间规定不明确。《审限规定》第十条规定：“如需委托宣判、送达的，委托宣判、送达的人民法院应当在审限届满前将判决书、裁定书、调解书送达受托人民法院。受托人民法院应当在收到委托书后七日内送达。”根据本条，上级法院委托下级法院宣判、送达的往往将本院出具委托宣判、送达函的时间作为结案日期，与三大诉讼法中规定的送达最后一名当事人的日期为结案日期不一致。这样的规定在实践操作中由于没有审限规制，还会出现无人负责的空当。委托法院因已在本院办理了结案手续，不会对案件继续过问，而受托法院因不是本院案件，怠于送达与宣判，导致案件长时间判而不宣。建议与法律相衔接，委托宣判与送达也以送达最后一名当事人的日期为结案日期，并将送达与宣判的路途时间排除在审限之外。
对法律规定可以延长审限的“特殊情况”做出列举性规定。三大诉讼法均规定“有特殊情况”需要延长的，可以经批准，报请相关部门可以延长审限。实践中，只要案件在审限内无法审结，不论是主观原因，还是客观原因，承办法官都有可能使用延长审限的权利，以达到超审限的合法化。因此，审限制度应将“特殊情况”的适用范围，做出列举性的明确规定。
明确超审限的责任
目前《审限规定》要求法院对案件审理期限进行管理、监督和检查，建立通报制度，对故意拖延办案，或者因过失延误办案，造成严重后果的，依照《人民法院审判纪律处分办法（试行）》第五十九条的规定予以处分。这均为法院的管理与自身行政上处罚规定，事实上在没有外部监督约束的情况下，很少有审判人员因为案件超审限而受到相关处罚。对当事人双方，甚至是国家利益因案件拖延审理而受到的损失更是没有相关机制来保护。建议从以下几个方面严格超审限的责任：
建立相关责任人责任追究机制。明确案件超审限后的承办人及不当批准延长审限的审批者的责任。建立相关的行政处罚及经济惩罚机制，对当事人的损失要承担连带赔偿责任。
纳入国家赔偿范围。将案件超审限对当事人的损失纳入国家赔偿范围。明确规定当事人有申请国家赔偿的权利。对因案件无正当理由超期审理，延期审理造成的超期羁押或经济损失有申请国家赔偿的权利。
总之，案件审限管理制度是促进法院公正审判、提高效率、提高司法公信力的重要途径，在修订审限管理规定时一方面要考虑人民法院的工作困难，解除束缚法官审理案件的不切实际的规定，增加扣除审限事由的规定；另一方面要严格限定延长审限的范围，真正发挥审限制度约束法官故意拖延办案的功效，保证人民法院高质量、高效率地审理案件。
（作者为中国人民公安大学博士研究生、最高人民法院干部）
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