引言
西方分权理论认为，在一国的政治制度安排选择中，在政府权责、职能和政府领导人员选拔等方面实行分权性的制度安排会使地方政府更关心地方福利，会对中央形成一种制衡力量以维护市场制度①。在这样的分权思想的制度安排下，地方政府并非中央政府的延伸，而是一个独立的行为主体，与中央政府之间是既合作又相互制约的关系，地方政府因而拥有较为自主的发展权，地方政府的行为特征具有明显的“分权自主”和“自治自主”性特征。如果中央地方关系分权极其彻底极端的话，那么地方政府就有可能从“分权自主”和“自治自主”走向“独立自治”或“独立自主”。
因此，与集权体制相比较，地方政府行为在一定程度上具有为国家根本制度所保障维护的自治性和独立性是分权体制下地方政府的根本性行为特征。
改革开放以来，我国地方政府虽然从中央政府获得了较大的地方治理与发展的自主性，但是不能认为我国的中央与地方之间的制度关系已经或正在实行与西方一样或者类似的分权制度。如果深刻了解我国现实政治和政府制度实际运行情况的话，那么根据西方分权理论框架来分析我国地方政府的行为特征，显然是存在根本性的研究范式错误。
可是目前国内大多数学者在研究分析我国地方政府行为问题时，特别是研究地方政府如何在推动地方经济增长的问题时，都是参照西方分权理论的认识框架来展开的。
目前我国的根本政治制度显然不是分权性政治制度，但也不是原先计划经济时代的完全集权式政治制度，而是一种将集权和放权相融合的央地制度安排，有学者将此制度安排称之为“放权体制”②。因此，为了准确地分析出我国地方政府的根本性行为特征，应该首先准确理解我国中央与地方关系的性质。
我国地方政府行为特征的文献综述
对改革开放以来地方政府行为角色或行为现象问题的研究，一般来说可以概括为两种研究范式：
一种范式从官员和组织激励的角度出发，将官员激励、财政分权、政府竞争与地方经济增长联系起来，来解释改革开放以来地方政府行为的价值取向变化及其行为角色，至今为止形成了具有一定共识性认识。这种研究范式的逻辑是，改革开放后中央政府对地方政府持续不断地下放权力，使地方获得了空前的自主性，在地方追求实现自身利益的强大激励下，地方政府表现出了为自利最大化而进行竞争的行为特征。在这些研究中，中央对地方所进行的财政放权让利成为研究的焦点，典型的研究理论有“中国特色的联邦主义”。它们把财政体制改革所产生的对地方利益的激励与地方政府行为联系起来，指出地方政府为经济增长而竞争，而且是地方官员出于晋升激励下的“锦标赛”竞争③。
与此同时，也有学者指出地方政府的权利及自主性增大也带来了一些消极影响，主要表现为地方保护主义、地区间恶性竞争、重复建设、投资膨胀等弊端，从而不利于国民经济的协调发展④。总之，地方自利行为最大化成为地方政府行为的一大特征。
另一种研究范式从政府组织间的关系角度出发，将政府间的制度关系尤其是财政制度关系与地方治理问题联系起来，分析地方政府所存在的各种扭曲性行为问题和未来地方治道变革的方向。在关于地方政府行为的分析中，有学者认为我国政府间的制度关系是一种“压力型”体制⑤，在这种“压力型”体制下，越是在基层的地方政府，地方政府组织间行为的“共谋现象”⑥越普遍，地方政府行为脱离民众的实际需求导致国家政权在基层的“悬浮”现象⑦就更趋严重。有学者认为地方政府在不同时期分别会表现出“强化市场型”、“勾结型”和“掠夺型”等多样化的行为类型和行为特征”⑧。尤其是在1994年正式实行分税制改革后，地方政府的行为显现出“从援助之手向攫取之手转变”⑨。
笔者认为，改革开放以来，对我国地方政府行为现象问题的研究不是简单地非此即彼就可定论的，“竞标赛竞争”、“自利最大化”、“攫取之手”或“援助之手”仅仅是地方政府行为的某些表象性行为，而这些行为都不是中国地方政府独有的现象，也不是只有改革开放以来才有的现象，因为只要存在行政区划这种体制，就会有“块状”的利益单元，每一个“块状”的利益单元之间就存在“竞争”和“自利”的“天性”，中央和地方权力划分的制度安排作为一种外生力量，只会起到压抑或释放这种“天性”的作用，而不具有创造或泯灭这种内生“天性”的能力。因而把内生于任何体制环境中的地方政府所具有的行为现象视为某种具体体制环境中的地方政府行为特征是经不起逻辑推敲的。
放权体制下地方政府行为特征的决定机制
改革开放以来，中央政府为推动全国和地方经济发展对地方下放了许多为地方发展所需要的发展性行政权力，地方因而获得了空前的自主性，基于此，有学者就认为“自主性”是地方政府行为的根本性特征⑩。但笔者认为，在放权体制的原则和机制约束之下，中央与地方的关系首先是一种“侍从关系”，中央赋予地方的自主权不能超越中央的规定和统筹部署。在涉及地方经济发展与治理的行政性政策实践过程中，这种“侍从关系”通常是通过中央运用“选择性”政策工具来维系的。所谓选择性政策亦称“资源性政策”，其内容主要涉及政策资源配置，包括规划制定和审批、财政预算安排、投资决策，奖励、项目选址、物质分配和补贴等方面政策资源的配置。
改革开放之后，中央政府采取“非均衡发展战略”推动地方经济发展，非均衡发展战略非常重要的政策特点是，中央政府通过空间差异化政策来配置资源，为某些地方的发展注入活力和动力。它大致可以分为两类：
一类是区域性发展战略支持政策，从1980年代沿海地区开放发展战略及相关优惠政策的实施，以及2000年以来的西部大开发、振兴东北、中部崛起和各种综合改革配套试验区等政策，这一类政策除经济政策外，也包括一些涉及社会和体制改革的政策，这类政策通常直接决定一个地方的发展命运；第二类是专项性的支持政策，如财政、产业、土地等政策，主要是针对地方某些项目发展的支持性政策。
这两类政策的共同特点就是，在特定时间内具有空间排他性，无不充分体现了选择性政策的特点。此外，该两类政策还具有政策配置非常规性的特征，其中专项转移支付大多通过“地方申请、中央审批”的形式配置程序。对某个具体地方而言，这些政策程序过程具有不确定性，并不是地方凡申请就可获批准，因而不是一种常态化的政策资源配置形式。
大量选择性政策的存在，地方经济发展好坏或快慢与中央的政策惠顾密切相关，中央在不同时期对不同地区所实施的选择性优惠政策和资源配置，对相关省市的经济发展具有决定性的影响。而地方政府为了加速地方经济发展，会最大化地争取中央的优惠政策和资源分配而竭尽所能，这其中甚至包含着一些寻租行为。
地方经济发展高度依赖中央选择性政策的供给，这就形成了地方发展与地方利益获取的“纵向性依赖”的治理机制，在放权体制下这是一种使地方服从中央统一领导的机制。需要特别指出的是，这种纵向机制有别于分权制度所产生的“独立机制”，因为在独立机制下，地方政府与中央相互约束，地方是独立的行为主体，地方不仅自我发展，而且也是自主发展，中央只是对那些落后地方的发展进行帮助和支持，中央不能主导控制地方的自主性发展权。
另外，这种纵向机制也不同于传统计划经济集权体制下“条条专政”机制，因为在“条条专政”机制下，中央政府不仅是一个全能性的政府，而且也有权控制调用全国的一切资源，地方政府只是个哑巴政府，是中央政府手足的延伸，地方不是一个独立的行为主体，地方只是被动地执行中央的意志，没有自治性和自主性。
相比较而言，放权体制下的“纵向性依赖”治理机制中的中央地方关系明显不同于上述两种央地关系机制，这种关系机制一方面表现为地方政府必须要在发展的方向和路径选择方面侍从于中央政府，地方政府的任何执政行为要根据中央的规定安排或者许可后才能展开；另一方面中央政府主动向地方下放许多权力特别是为地方发展所需要各种发展性行政权力，地方政府因而获得了较大的发展自主性。具体而言，这种“纵向性依赖”机制包括以下几方面内容：
一是在政治权力的实施方面通过执政党和政府的组织人事任免、考核和问责、纪律检查等政治集权制度安排，中央牢牢控制地方政府各级领导人员的产生与废免。
二是在地方的发展权实施方面，各地方的基本发展方向不仅由中央在总体上控制领导而不允许各地偏越国家的根本发展方向和发展道路，而且地方在发展的手段和方式方面也需要得到中央的认可，甚至特定地方的发展在政策与物质资源方面可能需要由中央授予甚至是专门配给。
三是在行政权的实施方面通过行政放权政策和制度安排，中央政府在不同的发展时期内对地方政府下放那些其认为可以下放的权力和职责，赋予给地方政府一定程度的地方发展与治理的自主性权力，但同时保留对地方发展的资源配置或布局进行方向性干预权，中央除少数要素资源需要在全国性范围内控制市场价格外，一般不对地方市场中的一般性要素资源市场价格进行控制，也不对地方市场中的具体经营管理进行过多干预。
四是在国家的财政权力实施方面通过中央与地方之间的具体财政制度安排，将地方发展的成果由中央和地方共同分享，比例与程度由中央最终决定，地方在较大程度上享有中央认可的地方利益，但同时中央不仅拥有调整地方与中央财税收支界限的最终决定权，而且也拥有平衡地方经济发展和收入差距的最终收入调节权力。
五是在政府具体权力和职能的实施方面通过建立“条块结合”的政府机构体系，分别让“条”代表并直接执行中央的意志，让“块”一方面必须执行中央所强调推行的意志，另一方面可以在较大程度上代表地方并直接执行地方的意志，在充分发挥作为“块”的地方的积极性和自主性的基础上，中央在不同时期根据其治理国家的需要不仅可以“条”制“块”，或者以“块”牵“条”，也可以削“条”并“块”，或者削“块”并“条”，同时中央拥有统一收归地方政府机构和人员建制性设置的编制权力，这样就更具体强化了地方只有在地方行政和发展事务方面具有“自主性”的可能，而没有政治事务“独立性”和“自治性”的可能。
在上述决定地方发展与治理的“纵向性依赖”机制约束下，地方政府行为无疑首先要表现为“侍从”中央的特征，因此“侍从性”是我国地方政府行为最为本质的特征表现。在地方“侍从”于中央的前提下，中央对地方在一定程度上下放了较大范围内的涉及地方发展与治理所需要的发展性行政权力，也在一定程度上认可并支持地方为发展与治理地方事务所必需的地方自我利益诉求，从而使地方政府行为又表现出一定的“自主性”特征，但这种行为特征只是其表象性行为特征。将上述作为本质性特征的“侍从性”和作为表象性特征的“自主性”结合起来，就可以概括反映出我国地方政府行为表里两方面的行为特征，就是“侍从性自主”行为特征。显而易见，这种“侍从性自主”不是“分权性自主”，不是“自治性自主”，也不是“独立性自治”，更不是“独立性自主”。地方政府除这种“侍从自主”特征性行为之外，其他行为表象无不是这种“侍从自主”特征性行为所衍生出来的扭曲性或是变异性的行为现象。
结语
中国经济和社会发展与治理的优点或问题，均与地方政府行为的“侍从性自主”特征有关，亦即都与放权体制有关。显然，在放权体制下，较之于西方分权体制，地方政府发展经济的任何行为都必须符合中央的要求，地方政府在地方经济发展中主要是贯彻执行中央的发展目标和任务，这是地方发展权高度集中于中央的体现。因此，“侍从性自主”是地方政府最根本的特征性行为，是一种与放权体制与生俱来的行为特征，地方政府的其他行为表现都是“侍从性自主”特征性行为的衍生或扭曲。理解这一点，才能理解为什么在地方发展与治理中会存在的诸多重大问题，总是要引起中央重视并有中央采取措施才能得到有效解决的治理难题。
（作者单位：东莞理工学院政法学院）
【注释】
①钱颖一：《中国特色的维护市场的经济联邦制，现代经济学与中国经济改革》，北京：中国人民大学出版社，2003年，第197～220页。
②殷存毅，夏能礼：“‘放权’或‘分权’：我国央地关系初论”，《公共管理评论》，2012年第12期。
③张军，周黎安：《为增长而竞争：中国经济增长的政治经济学》，上海人民出版社，2008年。
④沈立人，戴园晨：“我国‘诸侯经济’的形成及其弊端和根源”，《经济研究》，1990年第3期。
⑤荣敬本，赖海榕：“关于县乡两级政治体制改革的比较研究—从村到乡镇民主制度建设的发展”，《经济社会体制比较》，2000年第4期。
⑥周雪光：“基层政府间的‘共谋现象’—一个政府行为的制度逻辑”，《社会学研究》，2008年第6期。
⑦周飞舟：“从汲取型政权到‘悬浮型’政权—税费改革对国家与农民关系之影响”，《社会学研究》，2006年第3期。
⑧高鹤：“财政分权、经济结构与地方政府行为：一个中国经济转型的理论框架”，《世界经济》，2006年第10期。
⑨陈抗，Arye L.Hillman，顾清扬：“财政集权与地方政府行为变化—从援助之手到攫取之手”，《经济学季刊》，2002年第4期。
⑩何显明：《市场化进程中的地方政府行为逻辑》，北京：人民出版社，2008年，第50～51页。
殷存毅，汤志林：“基于选择性政策的‘驻京办’及其运行模式”，《公共管理评论》，2010年第9期。
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