乡村自治即村民自治是一个多层级的概念体系。在宪法层面上，自治权是一项国家法律赋予的政治权力。依我国宪法规定，我国将村一级的事务交由该村的群体自我管理，此项支配权为“权力”而非“权利”。“权利”指公民或个人的法律资格或享有的特定利益的可能，是可以放弃的。而作为村民的自治权是不可以放弃的，必须依照《村民委员会组织法》实施。
在个人层面上，乡村自治权的实施是以个人权利为逻辑起点的，也就是说自治权落实到个人层面上是一项权利，如选举权和被选举权。此时，村民自治权是村民个体的一种自治权利的集合。当这种集合性、团体性的权利达到规定数量时，则可以行使自治层面上的权力。因此，在此层面上既然是个人的权利则是可以放弃的。
再者，村民自治权是一项融合身份和契约为一体的权力。村民自治权的成员基础单位为成年“村民”，即年满十八周岁的该村的村民才能取得这种身份，如果身份丧失将导致相应的资格的丧失。当然，光有个人的行为还不够，个人在行使权利时必须与其他人一起达到多数人的情况才有可能实现自治权，这一过程犹如契约关系，成员的契约共同形成自治，该契约将约束每一个村民。
由此，我国《宪法》规定的公民的基本权利及基本政治权力对于村民的落实，主要是通过村民自治来实现的。村民自治制度走过了25年的历程，但是为了适应不断发展的社会新需要，我们必须适时调整改革该项制度，使其不断完善。
我国乡村自治的基础
自由：乡村自治的制度逻辑起点。自由是什么，没有人能给予确定的答案，古今往来人类不断地追求自由，并对自由做出各种各样的解释。马克思指出“自由”意指“从被束缚中解脱出来”。人类社会发展史就是人类自由发展的历史。我们平常观念中的自由，乃是行动自由，即行为的范围。因而，自由可分为消极的自由和积极的自由；消极的自由可以简单理解为自己的行为范围不受他人干涉。
党的十一届三中全会后，中国经历了重大的社会变革。在经济体制方面，我国已确立并深入发展了社会主义市场经济，我国农村经济也顺应历史潮流，向市场化方向发展。在政治制度方面，确立了社会主义民主和社会主义法制。在这场变革中，力量源泉和发展的需求在于自由。因而，从变革和发展的角度而言，乡村社会需要的自由是积极的自由。自由依照自己或自我群体的希望，出于自己的理性和目的，安排自己的生活及期待才能激发农村的生产力。
民主：自治理念的核心。源于希腊语的“民主”有“人民”和“治理”的含义，于是人们通常把民主理解为社会治理制度，即民治。民主与自由是两个高度相关又相互独立的概念。保证一个社会大多数人的政治权利、利益的实现，使其上升为国家的意志得以确立和保证是民主的目的。中国乡村自治制度的基础在于民主，也没有人敢怀疑其正确性。因此，中国乡村自治根源于民主的思想是毋庸置疑的，但也应当考虑到“我国农村民主发展的现状以及民主发展的阶段性差距，从而对我国农村的民主发展有个客观的评价”。随着我国社会生产力的不断提高，社会主义新农村的不断发展，民主主体的思想和认识的不断深入，民主也逐步成为村民的一种普遍的价值理念和价值追求。
权利保障：自治理念贯彻的保证。权利是个人存在的根本，每一个人都是存在于权利的密度范围中的主体，从公民政治权力到个人的民事权利，渗透到每一个人生活方方面面。民主是代表和体现多数人的利益和意志的，那么，在民主的政治参与理论下，少数人的利益是如何实现的，这也就是如何保证民主的自治权不会违背文明的发展轨迹。虽然权利也是一种价值取向，与民主的价值目标紧密相联，但是权利却是民主的保障，多数人不能剥夺少数人固有的权利，如多数人不能通过决议剥夺少数人应当分得的承包田。从某种角度而言，民主也是一项权利，如在我国，年满18周岁的公民享有选举权和被选举权。因而，民主是一种参与程序的正当性的评价，而权利是内容的正义性的评价。
转型时期我国乡村自治存在的主要问题
一是“民主型”乡村自治的制度设计与偏离于“民主”的自治实践。我国《村民委员会组织法》无疑是根据“民主”原则设计的制度。村民自治制度的设计本意就是“农民群众当家作主，实行民主自治”，要求自我管理、自我教育、自我服务，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。民主是自治的精神基础，要求“参与机制、竞争机制、制衡机制、法制机制”。因此，一个适格的公民能否以一定的方式参与选举和被选举、重大决策的出台、决策和执行是否能够公平，是否具备内部和外部的权力制约机制，是否法律至上，是否有法可依依法办事是评价民主的重要指标。当前，经过20多年的乡村自治的实践，基本能做到的是选举的基本参与，但决策参与机制、竞争机制、制衡机制、法制机制还难以做到。
目前，我国农村村委会在很大程度上还协助执行行政事务，如税费征收、户籍管理、社会治安、计划生育、环境保护等。于是，作为基层国家干部的村支书和村委会主任必须履行其职能，执行国家政府的意志；同时，作为村民代表，又要代表村民的意志和利益。此时，协助国家的管理意志与代表村民的民主意志集中在同一个群体身上，这样民主决策、民主管理、民主监督是不可能实现和存在的，造成所谓“干群关系”紧张的局面，这也与制度设计的“民主”相偏离，因为当村民通过选举选出的村委会在执行公共事务时，存在村民对于出现上述协助执行政府事务时是否具有实质监督权的问题，当村委会违背绝大多数村民意志而行事时，那么，这种制度就已经偏离了民主。
当然，对于民主的最大偏离并非上述的情况，而是村民委员会成立之后，村民对于决策丧失参与权和合适的监督机制下的监督权，根据当前的实践也不存在有效的权力制约机制。在此种情况下，选民选举出来的村民委员会成员，或者是村长、村支书，也就无需对选民“负责”，其行为与选民的意志冲突时，《宪法》规定“一切权利属于人民”的民主就无法实现。
二是“政治性”自治的制度设计与转型期乡村生活的背离。我国的《村民委员会组织法》立法背景及设置的目的更多是政治性的制度。传统中国，政治统治保持着高度中央集权，社会管理则高度分散，自行其事。传统乡村社会具有明显的自治特征。在传统的乡村自治中，采用的是乡、里、保、甲形式，其目的在于维持对农村的统治，其主要功能是入户编查，赋役派征和治安管理。1941年南京国民政府颁布《乡镇自治暂行条例》，同年行政院颁布《地方自治实施方案》，该方案不是依照孙中山的直接民权设计，依然是传统国家行政管理的方式。新中国建立后不久开始人民公社化，“公社”将集行政管理与日常事务管理于一身，有学者称之为“身份自治”。这种看法是值得商榷的，人民公社虽然是农民自愿的组合，但是该组合并非一种自治，最多可以称为组织形式。一切包括生产资料、生活资料均在政府安排下，那么如何谈得上自治，关于“身份”自治的提法更不恰当，虽然人民公社时期是存在“身份”归属公社的问题，但是自治本身具有区域性，如果也将区域理解成身份，那么什么样的自治才算自治。从以上各自治类型来看，“政治性”的制度安排优于其他安排。这一点在我国当下的村民自治中改变并不太多。学者也将村民自治制度称之为“政治制度”。
当前，中国社会主义市场经济的发展已经带动了农村经济的发展，可以说有一部分村落已经成为工业化农村。基于中国国情的特殊性，目前乡村的主要问题是经济问题，如集体财产、土地分配、林权分配等，对于这些问题《村民委员会组织法》并没有设置权利、义务与责任规则。而这些又恰恰是中国转型时期关系村民利益及社会公平的问题。再者，当前的农村农业产业特色也比较明显，而村委会下没有设置诸如蔬菜种植委员会或水果种植委员会等类似的机构为信息化背景下的农民或村民提供服务。再如宗教事务也完全属于“私”的范畴，而当前在转型时期民众的心理与心灵也需要帮助时，我们却看不到村民委员会的踪影，而当出现行政任务时哪怕是侵犯民众权利的时候，村委会则会如影相随，因此，自治组织的功能的转型是必须的。
三是监督的缺失造成“民意的违背”与规范的缺失。我国《村民委员会组织法》中虽然提到了“民主监督”，但对于如何实现监督却没有任何规定，法律谚语云“有权力必然要求有监督”，一个没有监督的制度或人是难以正常有效又不偏离制度设计的初衷或不产生腐败的。
首先，当前自治制度设计缺乏有效的外部监督。《村民委员会组织法》中并没有规定监督权，虽然实践中依照行政逻辑的结果，乡镇一级政府对村各项工作进行监督，但是，此种监督并不是法律制度框架下的监督，其结果可能使得自治制度不存在，而以行政命令的方式来领导村民委员会。这样的结果是民选村委对上负责而不对村民负责，当前此种自治监督异化现象比较普遍，值得警惕。因而，外部监督可能只有司法监督了，但是这是社会的最后一道屏障，侧重的是救济或惩罚。
其次，当前的自治制度设计与实践缺乏内部监督。《村民委员会组织法》提到的民主监督，应当指的是内部的监督，但是从《村民委员会组织法》中看不到专门的监督机构、监督途径及可实现方式的规定。村民只有当村委会成员不称职时才能行使罢免权。一个村我们将其视为一个主体，村委会可以将土地承包，村里也可以兴建集体企业，如果没有内部监督制度的存在，那么也就不能事前预防。内部监督制度的存在及现代商业组织形式的采用应当足以防范风险。
当然，在内部和外部监督都缺失的情况下，“民主”也就成为“人治”，依靠人的“善”、“恶”来看良治与否，其行为规范的缺失必然带来自治实施效果的不确定性。
我国公共事务型乡村自治制度的建设
基于我国《村委会组织法》的规定，公共事务型自治才是符合立法目的的。如果不把“村长当干部”而是协调和服务于村庄共同体，那么，一是村庄的发展获得更多的资源，甚至团体协力的资源；二是乡村的个体利益及群体获得一个公共服务的机构，在这里村民可以获得个体所不具有的资源。虽然我国的乡村自治中还普遍存在着主要对“上级负责”的政治型自治，但公共事务型的自治组织体才可以适应转型时期的农村需要，才能够提供公共服务性组织的需求。其来源于现实的中国农村向现代化、市场化的农村的转型。
制衡与权力分配。在现有的框架下，缺乏的是制衡框架。当前，根据《村民委员会组织法》不可能增加制衡机构，但是，可以设置内部制衡机制。比如目前存在最多的问题是村长以个人代表村委会的名义实施危害村庄的行为。那么，制衡机制可以在村委会内部实现，即在村民自治章程中规定，村长是村庄对外活动及民事交往的代表，村长必须根据村委会的决议执行，村长未经村委会决议或预算通过的财务所进行行为无效，所产生的损害由村长个人承担责任。村委会成员为单数，决议事项实行一票否决。村民委员的民主不能是少数服从多数，因为其保护的利益是村庄共同体的利益，如果有人反对，那么该项决议可能是不符合村庄共同体的利益。当然，在法治时代的今天，在涉及村庄利益的事项，如果村庄内部存在分歧，而无法形成一致意见时，可以考虑引入社会中的律师或其他无利益的第三方在合法的限度内作出决议，由村委会执行。
制衡的一项重要制度为回避制度，如果决议的事项是一项具体利益（非普遍关系），关系村委会成员自身及五代以内的直系血亲及旁系血亲的亲属或村民认为存在其他关系足以影响决议的公正的，任何村民可以向村委会申请决议回避，或自行回避，该回避没有回避的，该决议无效，由此产生的责任由该回避的村委成员承担。
权力边界框架。村民自治的实现依赖于权力框架来理清，谁做出决定，谁对决议事项负责。村支书是党在基层的组织，村支书对于村委会的领导是党的领导，其领导权仅限于党内事务及政治方向的领导，而非对于自治组织及自治事务的领导。村支书是上级任命的，因而，村支书的权限不包含自治事务，所有的自治事务必须是村委会决议。村委会成员对村委会决议的事项负责，如果决议事项侵害了他人权利或对村庄造成损害，赞成通过该决议的成员必须对损害承担责任。对于该损害责任的主张任何村民均可以主张，下一届的村民委员会也可以对上一届村民委员会进行主张。如果村民委员会决议没有记录或记录不清由全体村民委员会承担责任。
事务型的具体组织构建。自治组织根据我国《村民委员会组织法》可以下设委员会。从目前的情况来看，设委员会的村很少，最多设置妇女委员会、治安委员会、计划生育委员会用以辅助执行县、乡行政事务。当前，针对农村出现的问题可根据村情设置科技推广委员会、信息委员会、宗教委员会、教育委员会等。该法规定村民委员会成员可以兼任专门委员会的成员，但是该法律规定是任意性规定，村民自治章程完全可以排除，因为各事务委员会专业性较强，甚至需要专门知识的人才可以担任，排除村民委员会成员担任的原因是专门委员会是对村民委员会负责，一个人不能既当裁判又当运动员，否则，会造成村委会对各专门委员会监督丧失。
对村民委员会的各专门委员会制度的应用其实还有一项功能，即利用专门委员会来协调村民与村委会的关系，发挥其桥梁作用，加强两者的沟通。比如，可以设置一个村民申诉委员会，然后在章程中规定，对于村民申诉委员会收到的申诉，必须由村委会会议决议通过。同时，还可以在章程中设置决议适用回避制。这样，村民有了问题就可以通过村民申诉委员会来进行反映解决了。
村民委员会的组织构建。基于现实的中国国情对于村民自治实践及法律规定，必须对村委会进行结构框架的建设来实现其不违背其设立自治组织的目的，不偏离村民的共同意志。村民委员会为例会制，村长负责召开，村长缺席由副村长召开，村长和副村长缺席，由村支书代为主持召开。村民委员会会议一律公开。同时，可以制定具有一定强制性的村规民约，作为村民开展自治活动的具体规范，内容可以涉及村级公共事务的多个方面，技术上具有一定的可操作性，当然其效力要比村民自治章程低一个层级。
（作者单位：河南许昌学院法政学院；本文系2013年河南省教育厅人文社会科学项目“我国乡村自治与宗教关系研究—对河南部分村落宗教现象的考察与反思”的部分成果，项目编号：2013-ZC-002）
责编/许国荣（实习）
